“代表”不力的體制分析

在民意勃發(fā)的時(shí)代，人大代表本應(yīng)是代表民意最權(quán)威、最主流、最理性的力量。然而，在“兩會(huì)”上只唱贊歌、從不投反對(duì)或棄權(quán)票、履職空話套話連篇、監(jiān)督形同虛設(shè)現(xiàn)象也不鮮見，這些人大代表行權(quán)履職不力有何原因?

機(jī)制缺陷:榮譽(yù)感與責(zé)任感失衡

有兩則故事堪稱人大代表履職傳奇:一是全國(guó)人大代表王填自掏10多萬(wàn)元南下北上搞研究，一年后將一部《商業(yè)大店法》草案交到商務(wù)部;二是全國(guó)人大代表任玉奇為提交“延長(zhǎng)義務(wù)教育年限”草案，用盡8萬(wàn)元積蓄走訪70多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

人們?cè)诰磁宓耐瑫r(shí)不禁置疑:這樣充滿敬業(yè)精神的履職經(jīng)歷能在各級(jí)人大代表中復(fù)制嗎?這種艱難與付出也從側(cè)面反映出人大代表行權(quán)履職的主客觀障礙。

四川省委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部主任張星煒教授向記者談到，目前人大代表缺乏相應(yīng)的專門知識(shí)和能力與足夠的時(shí)間和精力作保障，此外，在參與決策中還存在傾向于自己職業(yè)利益的問(wèn)題。

“基層代表忙于本職工作，有的還要為生計(jì)奔波，根本沒有精力和條件去履職，更別說(shuō)不斷提高自己的理論政策水平?！蔽鞑磕池毨Эh人大黨組書記、常委會(huì)主任張順(化名)向記者吐露煩惱，“要么一言不發(fā)，要么三天打魚兩天曬網(wǎng)。誤工補(bǔ)助一天還不到50元，全區(qū)用于代表身上的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也就10萬(wàn)元，保證‘規(guī)定動(dòng)作’都很困難。即使有個(gè)別代表意識(shí)很強(qiáng)，也礙于經(jīng)費(fèi)不足無(wú)法全身心投入?！?/p>

沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作保障，也缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，目前的代表工作機(jī)制在保障代表持久行權(quán)方面缺乏動(dòng)力，令代表對(duì)身份定位模糊。在基層普遍存在的“啞巴代表”、“舉手代表”、“會(huì)議代表”往往被老生常談地歸結(jié)于“代表意識(shí)不強(qiáng)”，“除了‘入口’的問(wèn)題外，與代表工作制度在保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面的欠缺不無(wú)關(guān)系，履不履職一個(gè)樣，履職程度全憑代表個(gè)人素質(zhì)。” 全國(guó)人大代表、西昌學(xué)院法學(xué)教授王明雯向記者直言，“由此讓人大代表易產(chǎn)生‘虛無(wú)感’，以致人大代表觀的錯(cuò)位。”

“在尚不知政的情況如何行權(quán)履職?又如何代表選民的利益訴求?我們常常看到基層媒體慣用像宣傳勞模一樣報(bào)道人大代表對(duì)本職工作敬業(yè)，然而此敬業(yè)非彼敬業(yè)，與代表這一‘業(yè)’關(guān)聯(lián)何在?”張順談到這種人大代表觀的錯(cuò)位表現(xiàn)時(shí)這樣認(rèn)為。

因而我們經(jīng)常看到人大代表的高榮譽(yù)感，讓人大代表的當(dāng)選像評(píng)先選優(yōu)選勞模，更注重“政治榮譽(yù)”、“政治頭銜”、“政治光環(huán)”的授予。而與高榮譽(yù)形成鮮明對(duì)比的是代表的低責(zé)任感，對(duì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有清晰明確的認(rèn)識(shí)，履職熱情低、能力弱、效果差，卻至今沒有發(fā)生過(guò)因代表履職能力太差而被罷免的先例。

有專家指出，代表的退出機(jī)制不合理也是一大原因，“遷出或調(diào)離”無(wú)法終止代表資格;“辭職”制度設(shè)計(jì)上形同虛設(shè);“罷免”也因設(shè)計(jì)缺陷難以對(duì)不稱職的代表進(jìn)行有效過(guò)濾。

權(quán)力虛化:“學(xué)習(xí)”《報(bào)告》與“從不反對(duì)”

每年“兩會(huì)”，電視里都不缺少這樣的鏡頭:代表們紛紛強(qiáng)調(diào)要深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《政府工作報(bào)告》的精神，認(rèn)真做好貫徹落實(shí)工作，一片喜慶氛圍。我們也常常能從一些代表口中聽到“我主要是來(lái)學(xué)習(xí)的”、“這個(gè)話題我不好說(shuō)”等附和式語(yǔ)句。

不過(guò)，“作為參與行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的人大代表參加人代會(huì)，不是來(lái)‘下級(jí)學(xué)習(xí)上級(jí)’的，不是來(lái)聆聽或舉手的，也不是來(lái)‘接受上級(jí)指示然后迅速貫徹落實(shí)’的?！睆埥淌谡J(rèn)為，一些人大代表顛倒權(quán)力行使者和監(jiān)督者的位置，導(dǎo)致代表權(quán)力虛化，

曾有學(xué)者在微博上調(diào)侃:問(wèn)問(wèn)部分代表們，當(dāng)您坐下，面對(duì)主席臺(tái)，反對(duì)的按鈕在哪邊?左邊還是右邊?“人大代表應(yīng)對(duì)《政府工作報(bào)告》從容審議，還要指出不足，提出如何改進(jìn)，而不是一味高唱贊歌。人大代表也應(yīng)理直氣壯對(duì)一府兩院進(jìn)行監(jiān)督，從未投反對(duì)或棄權(quán)票并不值得驕傲，不能搞成‘扎扎實(shí)實(shí)走程序，認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)’?！笔忻耜愊壬J(rèn)為。

“行權(quán)履職效率的低下和‘高度虛幻一致’之下的民主形式大于內(nèi)容，‘按表決器的代表’、‘舉手代表’無(wú)疑架設(shè)的是低水平的民主。”張教授就此評(píng)論。

權(quán)力虛化的形式主義之風(fēng)，導(dǎo)致一些地方人代會(huì)會(huì)風(fēng)渙散。全國(guó)人大代表、鎮(zhèn)黨委書記楊芳(化名)給記者舉了個(gè)例子:在基層人代會(huì)，開會(huì)時(shí)手機(jī)此起彼伏，代表們私下聊天，開幕大會(huì)當(dāng)天人還比較齊，此后逐日遞減。“最擔(dān)心代表臨時(shí)開溜，對(duì)老板代表更要隨時(shí)保持聯(lián)系?！蹦呈腥舜笕舜の魅瓮踹t(化名)感慨。

王明雯則談到，各級(jí)人大中具有法律專業(yè)知識(shí)的人大代表也太少，導(dǎo)致許多代表對(duì)法律草案的概念、基本原則還沒有來(lái)得及理解，就要草草投票表決，有效的行為幾乎只是單純地表決，使得報(bào)告通過(guò)幾乎沒有任何障礙?！氨砻嫔闲屎芨?，實(shí)際上效果卻不盡如人意。”她認(rèn)為。

現(xiàn)行法律對(duì)人大代表行權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實(shí)施細(xì)則與明確程序，讓代表履職遭遇障礙，權(quán)力成了一紙空文。比如調(diào)研、視察是人大代表在閉會(huì)期間行使權(quán)力的有效載體，盡管代表法明確規(guī)定“代表可以持代表證就地進(jìn)行視察”，“可以提出約見本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評(píng)和意見”，但并沒有規(guī)定約見的具體方法與程序。

“一些單位抵觸情緒嚴(yán)重，認(rèn)為代表持證視察是個(gè)人行為，是在找麻煩，地方人大常委會(huì)也有這樣或那樣的顧慮，擔(dān)心黨委是否支持，一府兩院能不能接受等，并不是很推崇這種方式，目前代表在閉會(huì)期間履職活動(dòng)都比較被動(dòng)和常規(guī)?！蓖踹t告訴記者。

一些地方人大進(jìn)行了制度創(chuàng)新，如四川宜賓人大就規(guī)定人大代表可單獨(dú)持證到基層調(diào)查了解情況，約見官員要隨傳隨到，此舉當(dāng)時(shí)在全國(guó)引起熱議，被評(píng)價(jià)為“一個(gè)個(gè)休眠權(quán)力需要人大代表主動(dòng)激活”。

此外，地方官場(chǎng)存在根深蒂固的官本位思想也是導(dǎo)致權(quán)力虛化的一個(gè)重要原因。張順認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)人們潛意識(shí)中行政機(jī)關(guān)的權(quán)威高于立法機(jī)關(guān)，“就是信訪戶，首先想到的都是找黨委政府解決問(wèn)題，鮮有找人大、找代表的。”

在代表議案、建議辦理中也能看出這點(diǎn)，尤其在基層，政府相關(guān)部門辦理積極與否，往往取決于部門領(lǐng)導(dǎo)或更高領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。某縣政府辦公室副主任向記者透露，曾有一個(gè)縣人大代表就增加法律援助經(jīng)費(fèi)的議案提了好幾年，得到的回復(fù)都是財(cái)政緊張。而新上任的縣委書記在視察司法局時(shí)得知此事，當(dāng)即表態(tài):財(cái)政撥款100萬(wàn)元，很快就落實(shí)了。

一位建設(shè)局的干部則透露:“領(lǐng)導(dǎo)不重視時(shí)，對(duì)政府辦轉(zhuǎn)來(lái)的代表議案、建議，我們就‘公文式’回復(fù)，一天回復(fù)幾十份，因?yàn)槌绦虻轿唬怼粷M意’了。而重視的情況則完全不同，認(rèn)真開會(huì)討論、列計(jì)劃，認(rèn)真辦理，工作非常扎實(shí)。代表反映非常好，還給我們送過(guò)錦旗?！?/p>

機(jī)關(guān)年齡老化:監(jiān)督弱化與運(yùn)行障礙

近年來(lái)，各地一些機(jī)關(guān)和單位紛紛聘請(qǐng)人大代表作為特約監(jiān)督員、廉政監(jiān)督員等，人大代表受聘風(fēng)愈演愈烈，受聘的人大代表也以此為榮。然而，此舉卻引來(lái)爭(zhēng)議:行使監(jiān)督權(quán)是人大代表的一種職務(wù)行為，怎么能被“聘請(qǐng)”當(dāng)點(diǎn)綴品呢?

“這一現(xiàn)象從一個(gè)側(cè)面反映出人大代表的監(jiān)督權(quán)處于尷尬境地?！币晃婚L(zhǎng)期研究中國(guó)特色社會(huì)主義制度理論體系的廖教授談到，長(zhǎng)期以來(lái)，人大代表的監(jiān)督權(quán)“硬”不起來(lái)，導(dǎo)致對(duì)官員的監(jiān)督中普遍存在弱勢(shì)心態(tài)，缺乏自信。溫家寶總理就曾在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)小組審議時(shí)對(duì)農(nóng)民代表顧雙燕說(shuō):“你是人民代表，你有權(quán)要求我?！睖乜偫韼椭韨兝迩辶舜砺氊?zé)——有權(quán)監(jiān)督政府。

然而，人大代表的監(jiān)督也存在一些現(xiàn)實(shí)障礙。代表都是兼職，沒有大把時(shí)間和精力去搞監(jiān)督，最重要的是，缺乏有效的手段與途徑，一些老代表常感嘆“建議容易監(jiān)督難”。有專家分析，基層人大代表經(jīng)常面臨本地域多元利益之間的張力，進(jìn)而產(chǎn)生無(wú)法表達(dá)本選區(qū)選民利益訴求的困境;由于受到部門利益、自身利益的驅(qū)使和周圍環(huán)境制約，履行職責(zé)時(shí)要么避重就輕，要么就只考慮本單位、本部門或本地區(qū)的利益。

地方人大常委會(huì)監(jiān)督也存在一些體制障礙。在人們印象中，人大就是安置退居二線領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)，采訪中有部分市民對(duì)人大及其常委會(huì)認(rèn)識(shí)嚴(yán)重曲解:“感覺人大就像過(guò)渡性安置機(jī)構(gòu)，一些年近退休的老領(lǐng)導(dǎo)聽聽匯報(bào)舉舉手、點(diǎn)點(diǎn)頭。”但另一方面也從一個(gè)側(cè)面反映出，機(jī)關(guān)年齡的老化也影響到代表行權(quán)履職的底氣。

“人大個(gè)別干部存在這樣的心態(tài):認(rèn)為自己‘船到碼頭車到站，栽花不栽刺，多一事不如少一事’。加之幾十年積累下來(lái)的地方官場(chǎng)人脈交織，自己的家屬子女親朋等實(shí)際利益也掌握在監(jiān)督對(duì)象手中，所以不愿得罪人、怕被人認(rèn)為‘添亂’，久而久之容易置于一種中庸附和、相安無(wú)事的靜態(tài)?！蓖踹t認(rèn)為。

某地級(jí)市市人大研究室主任方曉(化名)則舉例，一些監(jiān)督流于形式，比如地方政府部門財(cái)政預(yù)算調(diào)整原則上每年要上報(bào)人大批準(zhǔn)，但這種審查更多是程序上的，即使在編制預(yù)算時(shí)提前介入，也是象征性地把程序走到位，“意見提多了會(huì)被認(rèn)為‘發(fā)雜音’、影響大局。”他說(shuō)。

采訪中，許多人大工作者與理論研究學(xué)者認(rèn)為，人大監(jiān)督不力的深層次原因是現(xiàn)行體制中的關(guān)系沒有完全理順。“在基層官場(chǎng)，監(jiān)督似乎就是‘找茬’，人大‘挑刺’太多，就會(huì)觸動(dòng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的敏感神經(jīng)，許多事不好提也不好辦。”方曉說(shuō)。

“首先要理順堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持人民代表大會(huì)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的關(guān)系。在現(xiàn)行地方政治運(yùn)行機(jī)制中，一個(gè)機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)卣紊钪械膶?shí)際地位，往往取決于這個(gè)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)的地位。盡管按慣例地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任，但地方人大常委會(huì)其他領(lǐng)導(dǎo)是排除在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)班子之外的，而政府行政首長(zhǎng)是黨內(nèi)二把手，這種政治運(yùn)行中的不對(duì)等，有礙發(fā)揮人大行權(quán)。”廖教授談到自己的觀點(diǎn)，“此外，現(xiàn)行體制下，地方人大很多方面也要受制于行政機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)，監(jiān)督很難落到實(shí)處。”