公共經濟學認知的若干思考

〔摘 要〕隨著市場化改革的不斷深化，在我國私人部門經濟不斷壯大的同時，旨在提供公共產品的公共經濟活動也開始受到人們的關注。但不幸的是，至今我們在公共經濟學的學科定位、研究邊界以及承載公共經濟活動的體制基礎等方面仍存在著諸多誤解，這些問題的存在無疑將妨礙我們科學的利用公共經濟理論來解釋和指導中國公共經濟實踐，同時也無益于公共經濟學在中國經濟實踐中生根發展。因此本文試圖就當前公共經濟學認知領域的若干問題進行分析和闡述，以期能夠澄清關于公共經濟學的若干誤解。

[關鍵詞]公共經濟學;學科定位;體制基礎;發展前景

中圖分類號:F426.21文獻標識碼:A文章編號:1008-4096(2010)03-0010-05

公共經濟學是從研究公共產品如何提供的問題作為發端而逐漸發展起來的一門經濟學科。從學科發展的角度看，公共經濟學源于早期的公共財政學，屬于微觀經濟學范疇。20世紀50年代，薩繆爾森[1]的《公共支出的純理論》以及馬斯格雷夫[2]的《公共財政學理論:公共經濟研究》的相繼發表和出版，標志著公共經濟學作為一門學科正式誕生。在隨后的半個世紀中，隨著政府公共職能的不斷強化，公共經濟學研究也越來越受到人們的關注。目前公共經濟學已經發展成為現代經濟學的一個重要分支。

雖然公共經濟學從產生到現在已有50年，但真正被中國人所認識和了解則不過僅僅十幾年的時間。計劃經濟時期由于私人經濟被否定，所有經濟活動都置于政府管轄之下，因而與之相對應的公共經濟也無法界定。隨著市場化改革的不斷深化，在我國私人部門經濟不斷壯大的同時，旨在提供公共產品的公共經濟活動也開始受到人們的關注。但不幸的是，至今我們仍對公共經濟學存在著諸多誤解，或將公共經濟學簡單的等同于公共財政學、政府經濟學，或不考慮中國的特殊轉軌體制而將西方的公共經濟理論完全照搬，抑或將公共經濟學的研究邊界過分擴大而迷失公共經濟學的本質等等，這些問題的存在無疑將妨礙我們利用公共經濟理論來科學的解釋和指導中國公共經濟實踐，同時也無益于公共經濟學在中國經濟實踐中生根發展。因此，本文試圖就當前公共經濟學認知領域的若干問題進行分析和闡述，以期能夠澄清關于公共經濟學的若干誤解。

一、什么是公共經濟學

什么是公共經濟學?每一本以公共經濟學命名的教材或專著都會給出自己的解釋。一般而言，界定一個學科需要從其研究的范疇、框架、內容等角度來定義。因此，如何認識公共經濟學，就是要清晰的梳理公共經濟學的基本研究框架和脈絡。在已有文獻的基礎上，筆者試圖尋找一條公共經濟學基本框架的理論分析線索。雖然眾多教材都各自有自己的體系和側重，但筆者感覺還是有一個一般性的理論線索可以把握。即從市場萬能(亞當·斯密的看不見的手、福利經濟學第一定理)—市場失靈(公共產品、外部性、不對稱信息、自然壟斷、公平、穩定等問題以及福利經濟學第二定理)—政府直接干預經濟的增加(凱恩斯主義、公共選擇理論、公共支出、公共收入、公共規制)—政府失靈(對第二定理的懷疑、合理界定政府與市場的邊界、加強預決算管理、政府采購制度和國庫集中支付制度的建立和完善)—政府和市場邊界技術劃定問題。在這樣一個經濟理論和實踐演進邏輯中，公共經濟學誕生于政府大幅干預經濟時期，并隨著公共產品理論與公共選擇理論的出現而得以迅速發展。

在這條經濟理論發展的主要邏輯之外，公共經濟學還豐富和拓展了自身的研究體系，如在公共產品范圍界定問題上還引出了對政府間財政分權和財政關系的探討[3];對福利經濟學第二定理的否定，引出了對公共經濟效率問題的關注，因此公共經濟主要方面的效率也進行了深入地展開研究，在公共支出方面引出了對各種支出項目的深入研究和預決算體制管理的研究[3][4];在公共收入方面引出了稅收原則、稅收負擔、稅收轉嫁、公債以及最優稅制問題和稅收結構問題的深入研究[5];在公共規制方面引入了基于效率和社會福利的經濟規制和社會規制問題[6][7]的研究等等。

基于以上分析，筆者認為公共經濟學是一門研究與私人經濟相對應的，政府機構、非營利部門等公共部門經濟活動、行為及其績效的學科，由于公共部門的主要經濟行為就是提供公共產品，因此，研究如何在有限的公共資源條件下最優的提供公共產品是其存在的主要目的。由于公共經濟學還是一門比較年輕的學科，其學科內容還很難清楚地界定，因此，以上框架只能基本涵蓋主要或主流公共經濟學所涉及的內容，隨著公共經濟實踐的不斷發展，公共經濟學科框架也必將隨之豐富。

二、公共經濟學研究對象如何界定

通過前面的論述，我們清楚公共經濟學是一門研究公共部門經濟活動，旨在研究如何有效提供公共產品的學科。因此，綜合已有文獻，筆者認為可以從兩個角度來對于公共經濟學研究對象進行界定:一是認為公共經濟學是研究公共部門經濟行為的一門經濟學學科，強調公共經濟活動之所以存在是由于市場失靈和公共需求的存在，要求政府或民間的公共部門來提供公共產品以滿足人們的公共需求，因此是一種基于公共經濟主體邊界的界定方式;二是認為公共經濟學是研究如何組織公共產品的生產與提供以滿足人們的公共需求的一門學科，強調公共經濟活動的本質就是通過公共經濟部門的經濟行為來提供公共產品以最大限度的滿足公共需求，因此是基于公共經濟活動行為和目的的角度來界定的。可以說這兩種概念從不同的角度對公共經濟學的研究對象和內容做出了界定，都有其科學性和合理性。

但筆者認為這兩種界定中又都存在著值得進一步探討的問題。在第一種界定中，何謂公共部門是我們在中國特殊經濟轉軌時期所必須要考慮的一個問題。一般而言，公共部門通常指那些有政府力量或非市場力量存在并發揮作用的領域，包括完全由政府力量或非市場力量作用的領域，也包括由政府和市場共同作用的領域，即圖1中的A和C的部分。理論上我們可以畫出ABC之間清楚地邊界，但在實踐中政府與市場之間的邊界卻很難清楚地界定，尤其是中國處在經濟轉軌時期，政府與市場之間關系非常模糊。按照市場經濟條件的要求，政府在經濟中存在著許多的越位、缺位和錯位現象，因此，中國公共經濟活動與私人活動之間的關系也就變得更為微妙和難以把握了。比如許多大型國有企業，按其產業屬性來看本應屬于私人部門，但在中國卻變成了公共部門或準公共部門。因此，在中國競爭性領域的準公共部門是否應該算作公共經濟學的研究范圍就成了中國公共經濟學研究中一項首先必須明確的理論問題。

在第二種界定中，涉及到了公共產品的生產、提供，以及滿足公共需求三個環節，而公共經濟學所研究的應該是側重于那個環節呢?筆者認為公共經濟學所研究的公共部門行為活動的重點應是在有限的公共資源約束下如何最有效率的提供公共產品，而既不是公共產品的生產，也不是去滿足無限的公共需求。

首先，公共經濟學最初的起源就是對公共產品如何有效提供的探討，如早期的林達爾的局部

均衡模型和薩繆爾森的一般均衡模型都是如此，因此可見公共產品的提供是公共經濟學最初的研究目的。

其次，公共產品的生產不一定是屬于公共部門的事，如公共部門為提供公共產品可以向私人部門進行采購，即私人部門生產而公共部門提供一樣一種模式。因此公共部門并不一定去生產所提供的公共產品，這樣既可以發揮生產階段的市場效率，又可以發揮公共產品提供階段的政府配置效率。

第三，公共經濟學的研究對象和內容不是如何去試圖滿足社會公眾的公共需求，因為公共需求是無限的，而公共資源卻是有限的，公共部門所提供的公共產品可以滿足的公共需求僅僅是公共需求中的一小部分，因此，公共部門活動的目的是在于如何在有限資源的約束下，最有效率的提供公共產品，以最大限度的滿足公共需求。因此，可以認為公共經濟學研究的對象和范圍應該是政府或非市場力量在其本應作用的領域內如何在有限的公共資源的約束下有效提供公共產品。

三、公共經濟學與公共財政學的內在區別

公共經濟學是一門新興的經濟學分支，對其學科發展最為普遍的一種觀點是認為公共經濟學是在財政學，尤其是西方公共財政學的基礎上發展起來的。因此許多學者認為公共經濟學與公共財政學區別不大，內容相近，從而在本質上將其歸為一類[8]。但筆者認為雖然公共經濟學與公共財政學有著很大的淵源，但歸其根本二者之間還是有著內在區別的。廓清兩者的差別，不僅有助于我們更好的認知公共經濟學的本質，也有助于我們更好的運用公共經濟學的基本理論與方法來研究指導現實的公共經濟活動。筆者認為二者在以下幾個方面存在著顯著的區別:首先，公共經濟學與公共財政學研究的出發點和側重點不同。公共經濟學是研究公共活動的一門經濟學，其出發點是社會居民的公共需要，公共經濟學研究的目的是研究公共經濟活動，尤其是公共產品如何提供的經濟規律，以更好地滿足社會的公共需求。而公共財政學是研究為實現政府職能而實施的政府收支活動，其出發點是政府職能的實現需要，盡管在此其強調了政府的公共職能是要滿足社會公共需要，但其立足點還是政府。可以說公共經濟學與公共財政學二者研究出發點分別是社會公眾的視角與政府的視角。

其次，公共經濟學與公共財政學在研究內容上也有許多不同之處。公共經濟學在原有公共財政學的基礎上，有了更為廣泛的研究內容，還包容了除政府部門以外的其他公共部門的經濟活動，如各種非盈利性組織、公共企業、民間社會團體、國際組織等。此外，除了財政的收支行為以外，也還將其它的公共經濟行為作為了其研究對象，如公共規制、社會保障、公共選擇等內容。可見，公共經濟學研究領域要比公共財政寬泛許多。

第三，在研究方法上兩門學科也有許多不同之處。公共經濟學的研究方法中包含了大量的經濟分析方法，重視數理分析和計量研究，并且吸收了眾多新興理論和研究方法，一般均衡理論、動態經濟分析、博弈論、行為經濟學、實驗經濟學、信息經濟學等都在公共經濟學研究中得到了廣泛運用。而傳統以公共收支為主要研究對象的公共財政學研究則主要靠文字描述為主，而缺少相應的數理分析和計量研究的狀況。盡管近來財政學領域也開始出現了研究方法主流化的趨勢，但相較而言，公共經濟學更為接近于現階段主流經濟學的研究方法。

第四，公共經濟學與公共財政學在學科的性質和定位上也有內在的區別。公共經濟學是經濟學的一門分支，一般而言屬于應用經濟學，研究了許多現實問題，但研究方法和分析框架具有很強的理論性，因此，嚴格講是一門介于理論經濟學與應用經濟學之間的一門學科。而公共財政學是一門部門經濟學，其研究方法與主流的經濟學分析方法有很大的差別，在很大程度上自成體系，是一門典型的應用部門經濟學科。

最后，在研究的視角上二者也有很大的區別，公共財政學一般是用宏觀的視角去看待政府的財政收支活動，是宏觀經濟學的一個分支，其研究內容也多屬于宏觀領域。而公共經濟學在發展的趨勢上看更側重于微觀的視角，注重從個體行為來觀察公共產品的提供問題，從研究方法上看是屬于微觀經濟學的分支，福利經濟學是其分析研究的理論基礎。

從以上五個方面可以看出，公共經濟學與公共財政學在本質上存在的許多的不同之處，也只有重視和正確的對其進行區分，才能更好的、更深入的研究公共經濟問題。

四、公共經濟學與政府經濟學的內在區別

近來隨著公共管理領域經濟化傾向的出現，政府經濟學的概念開始經常出現[9][10]。令人困惑的是，政府經濟學與公共經濟學的有著太多相似之處，而政府部門也經常與公共部門被等同看待，以致使人很容易將其混為一談。從學科探討的角度看，公共經濟學與政府經濟學還是有著本質的不同，對這種差別的認知有助于兩個學科共同的發展，因此有必要將兩者的差異予以明確。筆者認為，兩者的不同之處體現在以下幾個方面:

首先，研究對象和范圍有差別。公共經濟學的研究中的經濟主體是公共部門或公共組織，而政府經濟學的研究中的經濟主體是政府及其管理部門。在西方學者眼里，這兩者經濟主體就是一回事，但在實際的使用中，兩者還是有差別的。公共部門、公共組織是相對于私人部門、私人組織而言的，凡是涉及社會的部門和組織，都可以歸入公共部門、公共組織。公共部門應該包括政府的和非政府的，在全球經濟一體化的進程當中，非政府性的公共部門和組織扮演著重要的角色，發揮著政府部門無法替代的作用。所以筆者認為，公共經濟學研究應該包括非政府性公共組織在內的所有公共部門的經濟行為和規律，而政府經濟學主要是研究政府作為經濟主體時的經濟行為和規律。所以由于經濟主體的差別，公共經濟學的研究范圍大于政府經濟學的研究范圍。

其次，運用的理論和分析工具有差別。不可否認，公共經濟學與政府經濟學的理論基礎都是福利經濟學，其主流的分析工具也都是實證分析和規范分析。但筆者認為其不同之處在于，政府經濟學還必須借助政治學理論，尤其是國家理論，其強調在進行經濟分析時同時引入政治分析。經濟分析和政治分析有著本質的區別。經濟分析的關鍵在于經濟資源的稀缺性，即投入產出、成本收益比較的經濟效益問題;而政治分析的核心在于經濟資源約束條件下的利益沖突，即成本攤派的收益分享。公共經濟學中注重的是對投入與產出的經濟效益分析，而政府經濟學注重的是對產出經濟效益的制約條件的分析，包括對政府管理體制、管理機構和管理方式等對政府經濟行為及其管理效能的影響進行的分析。

最后，學科性質的定位有差別。政府經濟學和公共經濟學，雖然有許多原理、知識、結構、內容是相同的、交叉的，但公共經濟學的學科性質定位于經濟學，而政府經濟學更像一門邊緣性、交叉性學科，其學科的性質的定位應該屬于公共行政學，或者我國所理解的公共管理學。當然，我們不得不承認，政府經濟學和公共經濟學的差別并不是很明顯，但在發展綜合學科、邊緣學科的同時，保持各學科之間的特色是非常必要的，這也是我們強調兩者之間差別的真正目的。

五、承載公共經濟活動的經濟體制問題

公共經濟活動必然是在特定經濟體制的承載之下發生和運行，因此，研究和考察某一具體的公共經濟活動就必須要考慮承載其運行的經濟體制背景[11]。現有的公共經濟學是在西方成熟市場經濟和民主政治體制下發展而來的，因此，其研究公共經濟問題所隱含的基本假設是成熟的市場經濟和民主的政治體制背景。但中國的政治經濟體制，與西方的政治經濟體制有著本質的區別。如經典公共經濟理論所強調的代議制民主體制與真正的公共財政制度在中國并不存在，而這些基本假設的推翻，有可能導致西方公共經濟理論在中國的失效。因此，我們在運用西方公共經濟理論來研究和考察中國的公共經濟問題時，就必須對其隱含的體制背景這一假設做出調整，而不能照搬西方的理論來解決中國問題。

筆者認為，現有公共經濟理論框架還是以西方政治社會經濟體制為背景來研究公共經濟問題，其對公共經濟問題研究的框架體系主要是涉及西方成熟市場經濟體制下的公共經濟問題，而較少的涉及不同體制、不同社會制度和不同發展水平情況下的公共經濟問題。西方學者對于公共經濟問題分析的基本理論和基本方法可以借鑒，但在具體的內容和所應關注的問題上，我們應該更加以中國經濟轉軌的宏觀背景為思考問題的出發點。但不幸的是，當前大多中國學者所編著的關于公共財政和公共經濟方面的著作多是直接以西方學者研究分析的理論框架為基礎，簡單的以案例或小結的形式涉及一些中國的類似問題，但沒有真正立足中國經濟轉軌實踐，從中國背景去研究考察中國的公共財政和公共經濟問題。因此，我們一方面要對產生于西方的公共經濟理論進行甄選和調整，另一方面也要盡可能的建立起以中國特殊轉軌背景為基本假設的中國公共經濟理論。

六、公共經濟學在中國的前景展望

公共經濟學在中國方興未艾，隨著中國政府職能公共化趨勢的日益顯著，公共經濟理論在中國必將具有廣闊的應用前景和發展空間。當前社會各界所關注的種種問題，從高房價到看病難、再到居民養老、上學、就業等問題無一不是各類公共產品的提供問題，都屬于公共經濟學的研究范疇，同時這些問題的解決也都迫切需要適用于中國現實的公共經濟理論來解釋、剖析和指導實踐。

中國經濟的轉型為公共經濟學在中國的發展提供了難得的發展機遇。隨著市場化的不斷深入，為中國政府轉變自身職能提出了現實而迫切的要求。與此同時市場經濟地位的確立，也意味著政府將更多基于市場化原則來展開自身的公共行為，其行為模式必須與市場規律相適應。從征稅到基礎設施建設，從提供社會保障到政府內部自身激勵，都需要基于市場化體制背景的公共經濟理論來予以指導。因此，在這一過程中公共經濟學將大有用武之地。但與此同時，我們也應當清醒的看到，雖然西方的公共經濟理論無疑不乏一些普適性的真理，但并不能解決中國的所有問題。中國的問題很多具有特殊性，必須在現有理論的基礎上進行創新，才能相對準確的解釋中國經濟的現實。因此在學習吸收西方理論的基礎上，通過不斷對現實問題的解釋與分析，逐步提煉、總結基于中國體制背景的公共經濟理論，是中國公共經濟學的唯一出路。

雖然公共經濟學在中國發展具有廣闊的前景，但我們也必須承認，公共經濟學在中國的發展之路也并非一路平坦。

首先，西方公共經濟學研究本身還處于發展當中，許多問題還存在爭論，如人們對是以福利經濟學為基礎還是以公共選擇理論為基礎尚未達成共識，因此借鑒西方理論，需要中國學者的甄別與創新。

其次，中國的經濟學也處于發展當中，運用現代經濟學分析工具研究中國公共經濟問題，還面臨許多知識儲備因素的制約。

最后，進行公共經濟研究，還面臨著實證數據匱乏、統計制度不健全、政府行為不透明等問題，這也嚴重制約了中國公共經濟學的發展。

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參考文獻:

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(責任編輯:蘭桂杰)