監(jiān)督制度創(chuàng)新的新成果

7月11日，新華社發(fā)布了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。這條新聞迅速攀升為各大門戶網(wǎng)站頭條，風(fēng)頭蓋過了世界杯決賽的消息，立即引起社會各界的強(qiáng)烈反響。2009年9月，十七屆四中全會明確要求，“完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度”，在今年年初召開的第十七屆中央紀(jì)委第五次全會上，中央紀(jì)委提出了“要修訂完善《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》”的任務(wù)，僅僅過去8個(gè)月，“兩辦”便出臺了《規(guī)定》。《規(guī)定》的發(fā)布實(shí)施，是對群眾熱切期望的積極回應(yīng)，也是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理、扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要舉措和制度創(chuàng)新。其行動(dòng)之快、效率之高，在我們黨的制度建設(shè)史上是不多見的。

《規(guī)定》有以下幾點(diǎn)值得重點(diǎn)關(guān)注:

成功進(jìn)行制度整合，

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雛形已成

《規(guī)定》將1995年4月30日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2006年9月24日中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》兩個(gè)法規(guī)進(jìn)行整合，把領(lǐng)導(dǎo)干部收入和個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)匯總，一并報(bào)告，同時(shí)又根據(jù)近年來領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律方面出現(xiàn)的新情況、新問題，把群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)等情況納入報(bào)告內(nèi)容，使報(bào)告事項(xiàng)更全面、更嚴(yán)密、更系統(tǒng)，更具有針對性和可操作性。

《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》自1995年實(shí)施以來，發(fā)揮了一定的作用，但總的看收效不大。沒有很好落實(shí)的原因，從制度本身看，規(guī)定的程序比較原則，操作性不強(qiáng)，沒有具體的懲處措施，使領(lǐng)導(dǎo)干部有漏洞可鉆。如果不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)，由誰監(jiān)督、誰去查、怎么處理，規(guī)定了“黨組織、行政部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”3個(gè)主體，造成責(zé)任難落實(shí)。

《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，則是第二次修訂發(fā)布了。1997年1月31日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，報(bào)告的事項(xiàng)有7項(xiàng)。在實(shí)施了9年多以后，2006年9月，中央印發(fā)了修訂后的規(guī)定，報(bào)告主體僅限于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，報(bào)告事項(xiàng)擴(kuò)大為9項(xiàng)。這次《規(guī)定》將收入申報(bào)和有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告兩個(gè)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行合并整合，報(bào)告事項(xiàng)共有14項(xiàng)。其中，新增的報(bào)告事項(xiàng)有4項(xiàng):(一)本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況;(二)本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價(jià)證券、股票(包括股權(quán)激勵(lì))、期貨、基金、投資型保險(xiǎn)以及其他金融理財(cái)產(chǎn)品的情況;(三)配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況;(四)配偶、共同生活的子女注冊個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況。修訂的報(bào)告事項(xiàng)有3項(xiàng):(一)將“配偶、共同生活的子女私人在國(境)外經(jīng)商辦企業(yè)的情況”和“配偶、共同生活的子女擔(dān)任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)主管人員的情況”兩項(xiàng)，合并為“配偶、子女從業(yè)情況，包括配偶、子女在國(境)外從業(yè)的情況和職務(wù)情況”。這就不僅包括了上述兩項(xiàng)的內(nèi)容，還包括所有從業(yè)的范圍和地域。(二)子女通婚情況不僅包括外國人，還補(bǔ)充了“無國籍人”。(三)“配偶、子女出國(境)定居及有關(guān)情況”修訂為“配偶、子女移居國(境)外的情況”。并在第十八條專條對“移居國(境)外”、“共同生活的子女”、“房產(chǎn)”作出法規(guī)解釋，便于實(shí)施中界定、定性和處理。近年來，官員的配偶和子女有不少移居國(境)外，“裸官”問題已成民眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。上述修訂，對于遏制“裸官”現(xiàn)象的蔓延，加強(qiáng)對“裸官”的監(jiān)督管理，提供了法規(guī)依據(jù)，納入了制度化、法制化的軌道。

上述新增的報(bào)告事項(xiàng)，加上“本人的工資及各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等”，“本人從事講學(xué)、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得”等原有報(bào)告事項(xiàng)，基本上涵蓋了家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)體內(nèi)容的主要方面，已窺見家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雛形。我認(rèn)為這是反腐倡廉制度建設(shè)的一個(gè)新突破和新進(jìn)展。認(rèn)真貫徹落實(shí)《規(guī)定》，可以在全國范圍內(nèi)為家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺，探索和積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作好鋪陳。

黨內(nèi)黨外皆納入，程序更完整嚴(yán)密

《規(guī)定》中關(guān)于報(bào)告主體的最大亮點(diǎn)，是明確把“民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級副職以上干部”納入，這在反腐倡廉制度建設(shè)史上是第一次。1995年的收入申報(bào)規(guī)定雖然也包括非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，但沒有在法規(guī)中點(diǎn)明“民主黨派機(jī)關(guān)”。2007年換屆后，全國擔(dān)任縣處級以上職務(wù)的非中共干部共3.2萬名;在各級人民代表中，有非中共人士18萬名;在各級政協(xié)委員中，有非中共人士34萬名，在市、縣級政協(xié)副主席中，非中共人士不少于50%。非中共領(lǐng)導(dǎo)干部明顯增多，但對他們的監(jiān)督管理一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，有的甚至以“不是中共黨員”作為逃避監(jiān)督的借口。原山東省政協(xié)副主席潘廣田、山西省臨汾市副市長、無黨派人士苗元禮等腐敗案件說明，黨內(nèi)黨外非關(guān)鍵，權(quán)力機(jī)會是重點(diǎn)。反腐倡廉，“黨外”身份不能成特權(quán)，對非中共領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，成為反腐倡廉建設(shè)的新課題。把民主黨派機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、事業(yè)單位中縣處級副職以上非中共領(lǐng)導(dǎo)干部，以及大型、特大型國企中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國企領(lǐng)導(dǎo)班子成員納入報(bào)告主體，既強(qiáng)化了對非中共領(lǐng)導(dǎo)干部和國企領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督，也是對他們政治上最大的關(guān)心和愛護(hù)。同時(shí)，報(bào)告主體還新增了已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退(離)休手續(xù)的干部。

從程序上講，對新任領(lǐng)導(dǎo)干部和辭去公職領(lǐng)導(dǎo)干部補(bǔ)充作出規(guī)定:“新任領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)在符合報(bào)告條件后30日內(nèi)按照本規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”;“領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職的，在提出辭職申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”。同時(shí)，新增中央管理的領(lǐng)導(dǎo)干部如何報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，從法規(guī)上明確把中央管理的領(lǐng)導(dǎo)干部納入監(jiān)督范疇。“報(bào)告人未按時(shí)報(bào)告的，有關(guān)組織(人事)部門應(yīng)當(dāng)督促其報(bào)告”的新規(guī)定，對于不自覺報(bào)告的領(lǐng)導(dǎo)干部起提示作用，也明確了組織(人事)部門的督促責(zé)任。

重報(bào)告亦重運(yùn)用，加大責(zé)任追究力度

《規(guī)定》對報(bào)告情況的運(yùn)用，新作了一些規(guī)定:一是“組織(人事)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))根據(jù)工作需要，可以對報(bào)告情況進(jìn)行匯總綜合，對存在的普遍性問題進(jìn)行專項(xiàng)治理。”這就為提高專項(xiàng)治理的及時(shí)性、針對性、有效性提供了依據(jù)，有利于保證、促進(jìn)《規(guī)定》的貫徹落實(shí)。二是除組織(人事)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))按照干部管理權(quán)限，可以查閱有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料外，新增“檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件時(shí)，經(jīng)本機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以查閱案件涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料”。這無疑可以為檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件提供重要證據(jù)和案件線索來源。三是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))、組織(人事)部門接到有關(guān)舉報(bào)，或者在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部涉及個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的問題反映突出的，可以按照干部管理權(quán)限，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。這就把巡視工作、信訪工作、干部考核考察工作與領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)緊密結(jié)合起來，做到互相銜接、互相推動(dòng)、互相促進(jìn)，同時(shí)，賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門調(diào)查核實(shí)權(quán)，這是保證《規(guī)定》落實(shí)的“殺手锏”。第十五條還明確規(guī)定:“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))和組織(人事)部門要加強(qiáng)對本規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查”，這就把《規(guī)定》執(zhí)行的監(jiān)督檢查責(zé)任和權(quán)力交給了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織(人事)部門。

對違反《規(guī)定》的處理，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》只設(shè)計(jì)了批評教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評5種責(zé)任追究方式，《規(guī)定》在此基礎(chǔ)上增加了調(diào)整工作崗位和免職的組織處理，同時(shí)規(guī)定“構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分”，“不按照規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，同時(shí)該事項(xiàng)構(gòu)成另一違紀(jì)行為的，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行合并處理。”這就加大了責(zé)任追究的力度，處理的方式更全面，對違紀(jì)的處理也維護(hù)了紀(jì)律的嚴(yán)肅性，同時(shí)，做到了與《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》相銜接。

《規(guī)定》第十九條要求中央紀(jì)委、中央組織部和監(jiān)察部結(jié)合工作實(shí)際，制定實(shí)施細(xì)則，顯然是為了進(jìn)一步提高《規(guī)定》的精確性和可操作性，防止隨意變通、惡意規(guī)避等行為。《規(guī)定》第二十一條，要求各省、自治區(qū)、直轄市需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍，或者細(xì)化執(zhí)行程序的，可以結(jié)合各自工作實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法。這就有利于各地因地制宜，作出相應(yīng)規(guī)定，切實(shí)解決問題，增強(qiáng)實(shí)效。各地可根據(jù)需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍，不僅限于縣處級副職以上，可以向鄉(xiāng)科級干部延伸，讓《規(guī)定》覆蓋面更廣。與此同時(shí)，執(zhí)行程序就需進(jìn)一步細(xì)化。