提升之道:標(biāo)本兼治

提高政府和公務(wù)人員的執(zhí)行力，要在增強(qiáng)執(zhí)行意識(shí)、創(chuàng)新執(zhí)行方式、提升執(zhí)行效能上下功夫，才能令行禁止、取得實(shí)效。提升執(zhí)行力事關(guān)觀念、素質(zhì)、體制、政策等多方面因素，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，多管齊下、標(biāo)本兼治是必由之路。

科學(xué)決策是執(zhí)行的前提

提升執(zhí)行力是決策者和執(zhí)行者的共同責(zé)任，有專家認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵在于保障決策的科學(xué)化、民主化。

“提升執(zhí)行力應(yīng)該有雙向思維，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)反思，作為決策機(jī)關(guān)，如果將下達(dá)指令、布置任務(wù)作為其履職之本，不斷對(duì)下壓任務(wù)，致使下面疲于應(yīng)付，如何要求基層組織事事均能落到實(shí)處?”中國(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴記者，上級(jí)機(jī)關(guān)不能只管“拍腦殼”下指示，應(yīng)該在提高決策科學(xué)化上多花工夫，任何決策都應(yīng)該考慮符合下面的實(shí)際，便于執(zhí)行，要達(dá)到“技術(shù)上可能、經(jīng)濟(jì)上合理、法律上允許、操作上可行、目標(biāo)上可為、政治上能為有關(guān)各方所接受”。

川西一位縣委書(shū)記持同一觀點(diǎn)，他認(rèn)為，每一級(jí)黨政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中，都是扮演“雙重角色”，對(duì)下是決策者，對(duì)上是執(zhí)行者，不要在對(duì)執(zhí)行評(píng)估上執(zhí)行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)把著眼點(diǎn)放在建立和完善重大事項(xiàng)決策的協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)制上，完善調(diào)查研究、群眾參與、專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估、方案選優(yōu)制度。建立和完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的閉合運(yùn)行機(jī)制。

科學(xué)決策是執(zhí)行的前提。要避免決策與執(zhí)行脫節(jié)，必須踐行“科學(xué)發(fā)展觀”，實(shí)施科學(xué)的決策程序與決策機(jī)制。“要讓相對(duì)獨(dú)立的外部決策參與者如專家學(xué)者，彌補(bǔ)政府決策的不足。為了防止決策權(quán)力向某些權(quán)力部門(mén)傾斜，應(yīng)組織官、產(chǎn)、學(xué)各領(lǐng)域相關(guān)人員審議決策草案。”四川省委黨校教授楊靜光認(rèn)為，“更重要的是，要讓決策最大限度體現(xiàn)民意。要建立公開(kāi)透明的聽(tīng)證會(huì)制度，吸納社會(huì)方方面面的意見(jiàn)，更要積極發(fā)揮民間組織的力量，讓民間組織、民間機(jī)構(gòu)參與到政府決策之中。”

“此外，各地地區(qū)差異非常大，政策不可能‘一竿子捅到底’，服從不是盲從，上面應(yīng)該在大政方針之下對(duì)基層實(shí)行分類指導(dǎo)，允許下面正當(dāng)?shù)暮侠淼睦嬖V求，而基層在貫徹執(zhí)行時(shí)也應(yīng)從本地區(qū)本部門(mén)實(shí)際出發(fā)。”毛昭暉教授認(rèn)為。

體制改革與權(quán)力下放

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理與部門(mén)之間的職能交叉問(wèn)題，目前仍然突出，導(dǎo)致分工不清、職責(zé)不明，事權(quán)劃分相互交叉重疊，成為執(zhí)行不力的根源性問(wèn)題。

因此，要從根本上解決執(zhí)行力的問(wèn)題，就必須加快行政管理體制改革。“服務(wù)才能體現(xiàn)和提升執(zhí)行力”，要轉(zhuǎn)變政府職能，首先要建設(shè)“服務(wù)型政府”，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系。“不要大包大攬，該市場(chǎng)運(yùn)作的事，該企業(yè)自主的事，該社會(huì)組織負(fù)責(zé)的事，政府不要去插手、干預(yù)，實(shí)現(xiàn)全能政府向有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。”北大電子政務(wù)研究院院長(zhǎng)楊鳳春指出，“同時(shí)，還要科學(xué)界定和規(guī)范政府各部門(mén)職能，形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢，監(jiān)督有力的行政管理體制。”

深化行政審批制度改革同樣是提升執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)，這是一個(gè)“做減法”的過(guò)程。“該減少的就要減少，該下放的就要下放，該合并的就要合并，減少資源和時(shí)間浪費(fèi)，消除執(zhí)行中的多余步驟，要在程序、環(huán)節(jié)、時(shí)限上達(dá)到優(yōu)化審批，提高效能。”采訪中，西部某地級(jí)市副市長(zhǎng)向記者談到。

毛昭暉教授進(jìn)一步指出，執(zhí)行力問(wèn)題更深層次的因素在于制度架構(gòu)，即黨政治理結(jié)構(gòu)的多元化與執(zhí)政方式的一元化。多元治理導(dǎo)致各個(gè)治理主體相互掣肘，降低了政府的效能。而層級(jí)越高，權(quán)力越大，但擁有的決策信息卻是經(jīng)過(guò)下級(jí)篩選的選擇性信息，政策本身的可行性、科學(xué)性和針對(duì)性必然存在諸多問(wèn)題。

“鄧小平強(qiáng)調(diào)的‘黨政分開(kāi)、權(quán)力下放’是值得深思的，既是解決執(zhí)行力問(wèn)題的‘治本之策’，也指明了政治體制改革之路。”毛昭暉認(rèn)為，“權(quán)力下放，實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大地方自治權(quán)力與自治能力，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)從單一的金字塔式向金字塔式與矩陣式結(jié)合轉(zhuǎn)變。”

制度的“熱爐法則”

提升執(zhí)行力是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要在執(zhí)行系統(tǒng)建立一整套行之有效的配套機(jī)制，從執(zhí)行過(guò)程的管控到對(duì)執(zhí)行主體的激勵(lì)、監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)體系，用制度為執(zhí)行力保駕護(hù)航。

現(xiàn)實(shí)中，我們往往“重布置、輕落實(shí)”， 忽視行政執(zhí)行中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差、走樣和中斷甚至消極抵制現(xiàn)象，缺乏對(duì)執(zhí)行過(guò)程的有效控制，因此常常出現(xiàn)被動(dòng)的、亡羊補(bǔ)牢、救火式的事后彌補(bǔ)。要保障執(zhí)行結(jié)果，就要建立一套執(zhí)行過(guò)程的管控、糾偏和修正機(jī)制。“其實(shí)，這是一個(gè)管理控制的問(wèn)題，”四川省委政策研究室副主任李后強(qiáng)認(rèn)為，“決策下來(lái)后，我們往往缺乏對(duì)執(zhí)行信息的及時(shí)反饋、執(zhí)行過(guò)程的管控、自我糾偏、自我修正機(jī)制。尤其是當(dāng)執(zhí)行力發(fā)生在宏觀與微觀、決策與執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)與群眾的交叉點(diǎn)上時(shí)，對(duì)過(guò)程的控制尤為關(guān)鍵。”

執(zhí)行不是“干了就完了”，還應(yīng)達(dá)到方方面面圓滿，“不僅要做成一件事，還要把事情做得無(wú)懈可擊，方方面面都認(rèn)同。圓滿意味著執(zhí)行的最高境界。”宜賓市委常委、市紀(jì)委書(shū)記向輝禮談到，要讓執(zhí)行不留“后遺癥”，就必須對(duì)執(zhí)行主體的執(zhí)行行為以及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全面、科學(xué)、規(guī)范、常態(tài)的監(jiān)督考核和分析評(píng)價(jià)。“通過(guò)科學(xué)合理、客觀準(zhǔn)確的監(jiān)督，促使改善執(zhí)行手段。”他告訴記者，應(yīng)該建立一種正面激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)執(zhí)行隊(duì)伍的整體合力，比如向決策機(jī)關(guān)、用人單位提供執(zhí)行者全面、準(zhǔn)確的執(zhí)行情況分析，以作為用人依據(jù)，將執(zhí)行力與升降去留掛鉤，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的晉升機(jī)會(huì)。

“制度的生命在于執(zhí)行”。執(zhí)行力強(qiáng)不強(qiáng)體現(xiàn)了對(duì)制度的敬畏程度，要提升執(zhí)行力，就要讓執(zhí)行者敬畏制度，絕不“破例”，創(chuàng)造機(jī)制良性運(yùn)作的“軟環(huán)境”，讓制度發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范、約束和制衡作用。

向輝禮用制度的“熱爐法則”來(lái)比喻制度與執(zhí)行的關(guān)系。“一是警告，熱爐火紅，不用伸手去摸也知道爐子會(huì)灼傷人，給人敲響警鐘。二是一致。不管什么時(shí)候，只要你碰到了熱爐，就肯定會(huì)被火灼傷，也就是說(shuō)只要你觸犯了規(guī)章制度，就一定會(huì)受到懲處。三是即時(shí)。懲處必須在錯(cuò)誤行為發(fā)生后立即進(jìn)行，決不拖泥帶水，決不會(huì)有時(shí)間差，從而達(dá)到了及時(shí)改正錯(cuò)誤行為的目的。四是公平。火爐對(duì)人絕對(duì)“說(shuō)到做到”，不是嚇唬人的，不管是誰(shuí)碰到熱爐，都會(huì)被灼傷。”他向記者闡述，“如果我們?cè)趫?zhí)行賞罰時(shí)優(yōu)柔寡斷，瞻前顧后，就會(huì)使制度成為擺設(shè)，失去其應(yīng)有的作用。”

培養(yǎng)執(zhí)行素質(zhì)

提升執(zhí)行力還在于培養(yǎng)執(zhí)行者的執(zhí)行素質(zhì)，打造一支敢面對(duì)、善執(zhí)行的落實(shí)型團(tuán)隊(duì)。

執(zhí)行素質(zhì)如何培養(yǎng)?向輝禮認(rèn)為，除了培養(yǎng)忠誠(chéng)、勤奮、認(rèn)真、堅(jiān)韌等個(gè)人品質(zhì)，以及目標(biāo)細(xì)分力、時(shí)間統(tǒng)籌力、溝通協(xié)調(diào)力等具體工作方法外，最重要的是提高其對(duì)政策、任務(wù)的領(lǐng)悟能力以及將政策與實(shí)踐結(jié)合的能力。

“只有深刻領(lǐng)會(huì)、充分理解上級(jí)決策的精神實(shí)質(zhì)，才能自覺(jué)地、完整準(zhǔn)確并持之以恒地執(zhí)行到位。”他說(shuō)，在了解“上情”的同時(shí)，還要結(jié)合“下情”，把上級(jí)的決策和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況結(jié)合起來(lái)，做到政策的原則性與實(shí)際工作的靈活性有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)造性地解決當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。“這種結(jié)合力的強(qiáng)弱，結(jié)合點(diǎn)的把握，直接影響執(zhí)行效果。”

成都市委黨校劉益飛教授則認(rèn)為，打造學(xué)習(xí)型組織對(duì)培養(yǎng)執(zhí)行力至關(guān)重要。“政府執(zhí)行人員要通過(guò)不斷學(xué)習(xí)、充電，與時(shí)俱進(jìn)地掌握新的執(zhí)行技術(shù)、執(zhí)行手段和執(zhí)行藝術(shù)，提高其執(zhí)行政策、解決問(wèn)題、創(chuàng)造性工作的能力。”此外，打造強(qiáng)有力的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)還要加強(qiáng)溝通互信、團(tuán)結(jié)和諧，“這需要每一層執(zhí)行組織都要協(xié)調(diào)到位，互相支持配合，齊心協(xié)力。”