執行力爭議訪談

為政之要貴在決策，重在執行。各級都在強調執行，上下都在為執行相互責怨，“執行難”與“執行不力”，孰是孰非、莫衷一是。劉顯強(化名)在縣委書記任上已6年有余，對基層執行力問題有著切身之感與深入思考，本刊對其進行了專訪——

執行力疲軟:癥結在上還是下?

記者:為什么談到執行力的問題，往往是“上面多責難，下面多怨艾”?

劉顯強:尊重規律、符合實際、順應民意的決策是決定執行效果的首要前提，所以執行力考量的不僅僅是下面執行層，更重要的在于上面決策主體，尤其是一把手的決策，因為一把手是決策過程的領導核心。

記者:一些基層干部反映，如果上面的決策與基層脫節，就必然導致下面執行難。

劉顯強:我認為現在最大的問題是決策行為閉門造車“衙門化”。不論哪一級領導機構作決策，都應把發展的速度、改革的力度、社會和群眾可承受的程度結合起來，廣泛聽取各個方面包括執行層面的意見和建議。但現在一些地方，決策前調查研究成了領導下基層、上電視、走馬觀花、行為作秀的托辭;上級領導機關的工作會議不再討論，討論也是走走過場，反對的意見很難采納，主要目的是把上級的會議精神傳達下去、紅頭文件轉發下去，執行責任分解轉移下去。不科學、不切實際的決策，在基層是行不通的，是難以配套、難以執行的。

并且，近年來片面強調領導班子年輕化，導致班子成員有資歷、能力、政績和經驗的執行型干部減少;強調高學歷，導致班子成員中執行經驗豐富的干部失去了應有的位置。如此被“優化”的班子結構，難免使決策打上脫離實際的“衙門”烙印。

記者:還有人認為，決策執行難與官員，特別是一把手頻繁調整有關，你怎么看?

劉顯強:一把手初到一地、執政一任，必然為地方經濟社會發展作決策，同時為任期內個人政績作決策，而且一般不會停留在前任的決策思路和發展路徑上，所謂“各執各調，各吹各號”。一把手頻繁變動自然使當地的工作思路處在不斷變化之中，下面在執行中存在慣性力量與轉移，致使發展反復折騰、地方勞民傷財、執行難有結果，甚至鬧出了一些地方因領導頻繁變動的口號標語換不及而在全市大會上挨批的怪現象。

“一把手政治”是不折不扣的體制弊端。“老大難，老大一抓就不難”只是個誤區，什么事都要一把手到場，片面夸大了一把手在執行層的作用，忽視了班子其他成員特別是整個公務員隊伍的執行作用，而他們才是真正的執行主體。干部隊伍的整體資源沒得到激活和優化配置，執行力難增強。

記者:從基層執行層面來看，又存在哪些問題?

劉顯強:基層干部隊伍是最廣大的執行主體，什么素質的干部隊伍就會干出什么樣的執行業績。而目前基層執行層面最大的問題在于，幾十年積淀的這支隊伍在結構上已缺乏明顯優勢，他們在生活上長期處于封閉和超穩定狀態，有的在思想觀念上過于保守，有的在工作上被動處于服從和執行狀態，有的在成長上無奈處于“自生自滅”狀態。幾十年始終在同一個地方、同一個崗位上工作，入口把關不嚴、素質不高，能力培養不足、執行力不強，在崗提高無路，職務晉升難求，在位的下不去，無為的出不去，優秀的進不來也上不去，一些基層執行隊伍執行無能力，創造無活力。

執行力價值判斷:對上負責還是對民負責?

記者:你怎么看待基層執行力呈現的“只對上負責，執行難落地”的特點?

劉顯強:執行力的問題首先要搞清楚“到底對誰負責”的問題，現在某些基層存在執行力評判標準主體錯位的問題。政府的公共權力來源于人民群眾，應當為人民群眾服務。政府各項決策的價值取向和受益主體也是人民群眾，所以人民群眾應當成為執行力監督評估的主體。但長期以來，監督評估的主體是上級機關，人民群眾沒有參與權和評判權，所以執行過程監督失控，執行結果評估失真。還有的執行機關想方設法，不惜造假去適應上級的考核和評估標準、拼湊執行成果。并且，一些執行者對上負責，這個“上”也并非上級組織，而是上級個人，尤其是管著官帽的這個人。

記者:基層對執行力的評估，有“目督辦”、“效能辦”等機構在專司考核，這些監督評估體系有多大作用?

劉顯強:這些監督評估并不健全。監督、評估管理工作缺乏統一的規劃和指導，監督評估執行的內容和標準的確立、程序和方法的設計都是基于本級領導機關的需要而定，沒有客觀的衡量標準，沒有規范的評估內容，沒有科學的評估程序和方法，存在很大的隨意性、主觀性和封閉性。而且監督評估行為大多是短期行為，沒有形成工作常態;或來源于主要領導一個指示，上級領導機關一紙公文，年終工作一次考核，沒有把監督評估執行的工作做科學的、長期的規劃，沒有從行政管理的閉環效應上升到制度層面。

并且，監督評價執行的結果運用很不到位，存在“兩張皮”，為監督而監督、為考核而考核的形式主義傾向，質詢罷免、誡勉談話、紀律處分、嘉獎記功等多種手段并沒有與監督評估結果掛鉤，激勵約束沒有在干部最關心的政治待遇、職位升降去留上。

記者:基層執行力是否存在難以量化，難以評價的現實因素?

劉顯強:的確如此。“政令不統一，政令難暢通”，在管理體制機制不順、職能職責定位不準的前提下，對執行層的監督和評價的范圍、標準很不規范。

有的把公共政策的貫徹落實、年初黨委政府的工作要點、會議文件下達的各種任務甚至黨委政府組成部門的工作責任，統統納入執行監督考核的范疇，都有領導講話，都要求一把手親自過問，輕重緩急，難辨真偽，叫執行層無所適從、無所執行;一些地方把招商引資的企業總數和資金總額作為衡量政府績效的主要指標，卻沒有把擴大就業，增加稅收、環境保護作為監督考核內容，導致執行的“瘸腿”現象等。

執行力比較:對比西方孰優孰劣?

記者:學者鄒讜曾提出“權力同心圓”理論。他認為，中國的權力結構是同心圓，中央和地方強調同質性，在一定范圍內有利于提高執行效率;而西方權力結構是三角形，中央和地方適度分權，有利于權力運行進行監督，但不利于提高政府執行效率。曾有學者提出，中國的執行力強于西方，這點在許多重大突發事件和集中力量辦大事上如抗震救災、奧運會等都得以充分體現。你怎么看?

劉顯強:是的，集中力量辦大事，這正是我們具有中國特色社會主義國家擁有的其他國家無法比擬的優勢，抗震救災及災后迅速恢復重建就是力證。

但是我認為，在執行力這個問題上并不能和西方作此簡單比較。西方的權力運作在于分權，權力結構的特點有利于決策的科學化和民主化，但恰恰會因此降低執行的效率，比如同樣是修高鐵，國內可以從立項到竣工不到1年半，西方卻可能用幾年時間還在爭論是否要修。但從另一個方面看，決策的慎密可以使執行階段少犯錯，少糾紛，其運行規則是靠遵循法律與制度。

而我們的執行力，在傳統壓力型管理體制下，每每于關鍵時刻、特殊時期所向披靡，但必須看到的是，這種執行力并不是常態，是在上級高壓之下“逼”出來的，不是依靠法律和制度形成固化的執行系統，缺乏連貫性與持續性。因此在日常管理中，在常態性的工作中，執行力就大打折扣，存在諸如有法不依、有禁不止、陽奉陰違等現象。

記者:這是為什么?

劉顯強:執行不力的背后，是社會深刻變革，行政職能轉移分化、基層政權組織功能弱化、行政職能轉移分化、社會利益主體多元化、利益關系復雜化……傳統壓力型的管理體制和管理方式已經受到嚴重沖擊。

首先是政府職能轉變不到位，嚴重銷蝕執行力。“下級服從上級”是黨的組織原則，上級組織決策一旦形成，不理解要執行，有困難的創造條件克服困難也要執行。但問題是，總感覺政府無所不能、包攬一切的歷史進程似乎尚未走完，面對無限的社會需求，政府職能向市場、社會和企業分化轉移不夠徹底，越位、缺位、錯位現象時有發生;超出職責范圍和承受能力，而且不符合群眾現實需求的決策指令時有下達，也難以執行到位。

長期以來，我們黨來之不易而又行之有效的理論聯系實際，密切聯系群眾、民主與集中、一般與個別相結合的方法，不知不覺被以文件貫徹文件、會議貫徹會議所代替。文山難搬，會海難填，到頭來責任卻難辭其咎，執行效果受到影響。

記者:我們常常能看到國內一些事情總是“大家都抓，大家都抓不好”，比如食品安全，多頭管理反而導致執行盲區。你認為現行行政管理體制中有哪些問題制約著執行力?

劉顯強:現行管理體制存在著機構重疊、職能交叉、責任不清、執行缺位現象，條塊關系不明、管理權責不明，嚴重抵消執行力;行政權力部門化的利益驅使同樣阻礙執行力，政府組成部門作為政府職責權力、利益的代表，卻不能有效維護政府利益，只維護本部門利益，而且執行過程中利益傾向性表現突出，執行機關選擇部門利益而放棄政府利益。“有利可圖的爭破頭，沒有好處的踢皮球”，千方百計應付和阻撓相關政策法規的落實和執行。

不僅如此，地方政府和部門作為上級政策的執行者和本地區、本部門利益的代表者，在政策法規和地方利益發生沖突時，搞地方和部門保護主義，導致政策措施不落實，政策目標無法實現，執行效果難以到位。另一方面，部門權力利益化后，帶來條塊、部門、行業之間的分配不公，于是有權有利部門的工作搶著做，無權無利行業的事情懶得做。