希臘救助計劃及其緣由

2010年年初爆發的希臘債務危機，使希臘處于破產的邊緣，也動搖了市場對歐元的信心，引發歐元自1999年誕生以米的第一次嚴重危機。歐盟在救助希臘的問題上遲遲沒有出手，歐元跌勢不減，債務危機也呈蔓延之勢。經歷三個月的博弈，歐元區16國領導人終于在3月25日達成協議，決定向希臘提供救助。歐盟委員會主席巴羅佐說：“我極為高興，我們就希臘問題和歐元穩定達成了這個協議。”

歐盟不會放棄希臘

歐盟春季峰會的主要議題是歐盟未來10年經濟發展戰略和氣候變化對策，但是在歐洲理事會常任主席范龍佩、歐盟委員會主席巴羅佐等歐盟領導人不遺余力地推動下，在歐盟輪值主席國西班牙以及法國的聯合提議下，希臘債務危機問題成為峰會議程中的第一個議題。在3月25日晚間召開的“歐元區有史以來的第二次峰會”上，歐元區16國領導人經過磋商，一致通過了《歐元區國家和政府首腦聲明》。這個聲明闡述了救助希臘擺脫危機的方案。范龍佩認為這個協議可以使“全體希臘債券持有人放心”，并且表示歐盟不會放棄希臘。

自希臘爆發債務危機以來，歐盟內部在是否救助以及如何救助希臘的問題上一直爭論不休。除了要求希臘采取削減財政的措施外，歐盟一直沒有作出決定。3月15日和16日，歐元區和歐盟成員國財政部長會議同意必要時向希臘提供財政援助，并且明確了采取協調行動的各種技術方式，但是仍然沒有作出關于救助機制和救助辦法的決定。西方媒體報道，歐元區成員國可能向希臘提供250億歐元的雙邊貸款或貸款擔保，但這一說法未能得到任何官方確認。

在這次峰會上討論救援希臘的問題，可以說是充分準備的，因為各方對這個問題已經進行了很長時間的爭論；也可以說是倉促的，因為直到峰會召開之前，還分歧重重，缺少共識。然而，在會前，法國總統薩科齊和德國總理默克爾經過單獨會談，終于統一了意見。歐盟峰會的第一天，德國總理默克爾、法國總統薩科齊、希臘總理帕潘德里歐、歐洲央行行長特里謝和歐洲理事會主席范龍佩專門舉行會晤，敲定了救助方案的一些細節。16國領導人一致同意這個方案。范龍佩和巴羅佐連夜召開新聞發布會，宣布這個協議的具體內容。

這個協議首先指出，所有歐元區成員國都必須按照共同議定的規則實施健全的國家政策，都應認識到它們為歐元區經濟和財政穩定所承擔的共同責任。歐元區成員國支持希臘政府的努力，歡迎希臘政府宣布的足以維護2010年預算目標的額外措施，并且認為希臘政府采取的鞏固措施是對提高財政可持續性和市場信任的重要貢獻。這個防議指明了救助希臘的方式。根據協議，一旦希臘陷入嚴重困境，歐元區成員國和國際貨幣基金組織(IMF)將聯手救助希臘，即歐元區國家提供雙邊貸款，IMF提供大筆貸款。

按照這種救助方式，希臘將在必要時提出貸款申請，歐元區成員國將依據歐盟委員會和歐洲央行對希臘財政狀況的評估，采取一致通過的原則，啟動提供貸款的機制。救助方案附加了嚴格的條件：這個救助機制只能在希臘無法從市場上籌集到足夠資金時作為“最后手段”；貸款不按歐元區平均利率提供，而是回歸風險價格的市場融資；貸款利率不涉及任何補貼成分；成員國提供貸款是自愿行為；希臘必須完成削減赤字的目標，進行結構性改革，所作出的決定要與條約和國家法律一致，等等。鑒于希臘政府沒有要求任何資金援助，因此目前不啟動這一機制。

這個協議沒有說明希臘可能得到多少貸款，沒有規定歐元區成員國的出資比例，也沒有涉及歐元區國家和IMF的分攤比例。據外交人士透露，貸款總額可能達到220億歐元，其中歐元區成員國按自愿原則，以雙邊貸款方式提供三分之二，其余的由IMF負責提供。另外，協議也沒有說明歐盟和IMF的具體合作方式，以及歐元區成員國的具體協調方式。這表明，歐盟試圖在救助希臘問題上選擇一個適當的平衡點，既要幫助希臘解困，又要繼續督促希臘實施有效的財政緊縮措施；既要維持歐元區穩定，又要防范可能出現的道德風險；既要讓希臘引以為戒，又要促使其他成員國進行改革，嚴格遵守財政約束。

無論如何，歐元區成員國領導人終于超越了分歧，達成了共識。這個協議成為歐元區成立以來的第一個成員國救助計劃，也是IMF參與歐元區救援事務的第一個方案。確切地說，這個協議只是作為一個預案，并非立刻提供資金支持。其真正目的在于重振市場對歐元的信心，讓外界知道歐元區不會對希臘債務危機置之不理，而是在必要時會動用集體力量予以支持，使投機者失去炒作的理由，從而避免希臘債務危機升級并危及整個歐元區的金融秩序。

這個協議得到歐盟機構和歐元區成員國的普遍歡迎。這個協議繞過了歐盟條約中的“不救助”條款，形成了一種很好的救助模式。在歐元區內，不少成員國的公共債務和政府財政赤字占GDP比例嚴重超標。特別是希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙等國，面對著沉重的債務壓力。希臘救助模式無疑有助于增強這些國家的信用：而且，有了希臘的先例，其他歐元區成員國一旦陷入債務危機，也可求助于這種救助方式。難怪葡萄牙債務信用評級于25日被下調時，葡萄牙總理蘇格拉底異常激動，贊揚這個協議是“必要的信號”，展現歐元區的團結一致。這個協議的出臺也引起市場的良好反應，巴黎、倫敦和法蘭克福的股指開始上揚，歐元對美元的匯率也隨之低位回升。

不過，對于這個協議，也有不少人持保留態度。尤其是對允許IMF介入希臘債務危機，一些人持強烈反對的態度。法國總統薩科齊等歐盟國家領導人本來強烈反對IMF參與。但最終不得不讓步，因為德國這個實力最強的國家不肯“自掏腰包”為希臘提供貸款，同時堅持讓IMF參與進來。歐盟和IMF聯手，可以分擔歐元區援助希臘的資金壓力，暫時維護歐元穩定。但是人們認為，允許IMF的介入，等于承認歐元區無力解決自身問題，不僅沉重打擊歐元的信譽，而且嚴重挫傷人們對歐盟這個經濟政治實體的信心，影響歐盟的國際地位。在歐元區經濟復蘇尚未企穩的情況下，IMF可能以苛刻的條件來控制歐元匯率，威脅歐元貨幣安全。更令人擔心的是，美國是IMF中唯一擁有否決權的國家，IMF的介入在某種程度上等于允許美國介入歐元區事務，影響歐元區國家的經濟政策，然而，歐洲理事會常任主席范龍佩只是表示，這套救助方案本質上仍是一套“歐洲方案”。歐盟委員會主席巴羅佐則直截了當地說：“這是僅有的達成一致的方法。”

希臘的要求得到完全滿足

希臘政府對這個救助協議“非常滿意”歐盟看起來是給希臘開了一張“空頭支票”，希臘總理帕潘德里歐則贊揚說“這是一個非常積極的決定。”希臘政府一直強調，希臘并不需要外界的資金救助，而是得到歐洲的政治支持，平息市場對希臘可能出現債務違約的擔憂，以遏制投機行為，方便希臘政府繼續以合理的利率從金融市場上籌資。這個協議的規定正是希臘所需要的。

希臘的確需要“錢”，目前的主要挑戰是在財政虧空的情況下還債，卻面對著“迫在眉睫的融資困難” 為在應對全球性金融危機中刺激經濟，希臘2009年財政赤字和公共債務占GDP的比例分別達到12.7％和113％，遠遠超過歐盟《穩定與增長公約》規定的上限。希臘公共債務達3000億歐元，2010年約需融資550億歐元，僅4月和5月至少需要借款200多億歐元，才能償還到期的債務，由于希臘政府財政狀況顯著惡化，三大國際評級公司惠譽、標準普爾和穆迪相繼調低希臘主權信用評級，投資者賣空希臘國債，致使希臘國債利率飆升，希臘債務危機爆發，投資者對歐元失去信心，國際炒家趁機推波助瀾，沽窄歐元套利，致使歐元匯率急轉直下。短短兩個多月，歐元對美元匯率跌幅超過10％，而且下滑趨勢并未停止。

債務危機爆發以來，希臘政府面臨著償還到期外債的壓力，同時面臨著國內經濟增長乏力、失業率居高不下、社會福利無錢填補的局面。為了擺脫債務危機，希臘政府努力削減財政赤字，同時向外部求援。希臘政府于1月15日向歐盟委員會提交削減財政赤字的方案，承諾2010年將財政赤字降到GDP的8.7％，2011降至5.6％，2012年降至2.8％，2013年降至2％。具體措施包括凍結公務員工資、削減各項福利、減少政府開支、提高稅收、改革養老體系等。歐盟委員會和歐洲央行表示不會撇下希臘不管，但是拒絕為希臘債務提供擔保或者其他融資便利，只是以削減財政赤字作為援助的前提條件。歐盟催促希臘在3月16日前拿出進一步降低預算赤字的具體補充措施。正足在歐盟和市場的壓力下，希臘政府3月3日又公布了削減48億歐元開支的方案和新增稅政策。新措施包括進一步增加燃油稅，增加增值稅，征收更高的奢侈品關稅，更大幅度削減公務員津貼，凍結一年的養老金，等等。希臘政府隨后發行的50億歐元國債得到超額認購，但是10年期國債利率超過6％，幾乎是德國同期國債利率的兩倍。由于違約風險上升，希臘不僅融資困難，而且國債利率大幅走高，融資成本驟增。

希臘政府面臨的嚴峻考驗是這些措施能否得到有效實施。在經濟尚待復蘇的情況下，為了削減赤字而大力緊縮財政，會使希臘經濟深陷于衰退的泥潭。同時，緊縮財政的新措施可能引起社會動亂。近期希臘民眾為抗議大幅削減赤字的措施，已經舉行兩次全國性大罷工，此外還有不少行業多次舉行罷工和抗議游行。希臘政府向民眾說明債務問題的嚴重性，安撫不斷罷工和抗議的民眾，說服他們接受政府采取的財政赤字削減方案。希臘總理帕潘德里歐表示，“今天我們必須盡最大努力對付這個緊急危險。明天就太晚了，后果會更加可怕。”希臘政府的立場已經被普遍認同，目前多數民眾對政府的緊縮措施表示理解，準備“勒緊褲腰帶”過日子：53％的希臘人認為有必要進一步采取措施；58.7％的希臘人表示，愿意作出犧牲；75％的希臘人支持進一步削減公共開支。希臘政府采取的緊縮措施涉及公眾切身利益，是否能夠長期推行下去，還不得而知。

同時，希臘政府為解決債務危機展開一系列外交努力，希望得到歐盟和歐元區其他成員國的救助。希臘政府認為希臘的情況并不是那么糟糕，是國際炒家的投機行為放大了希臘債務危機的嚴重程度，導致希臘政府不得不付出高昂的融資成本。希臘總理奔走于歐美，謀求各國支持，希望它們出手遏止投機行為，防止國際炒家進一步“做空”希臘，導致危機持續惡化。希臘始終寄希望于歐盟的救助。帕潘德里歐指出，希臘履行了對歐元區伙伴國的承諾，“做了必須做的事情，現在理直氣壯地等待歐盟支持。”希臘雖然多次發出警告，如果得不到歐盟的幫助，準備請求IMF緊急貸款，但那也只是一個被迫的選項。

歐元區的援助計劃正是希臘孜孜以求的。就在歐元區成員國達成救助協議之前，歐洲央行宣布，把對希臘實施寬松政策的期限延長到2010年之后，答應繼續給予希臘國內銀行低利率的貸款支持。歐元區的協議為負債累累的希臘提供了一個“安全網機制”，有助于提升投資者的信心便于希臘市場融資。而歐洲央行的決定使希臘可以繼續把國債作為向歐洲央行借貸的抵押品。現在，希臘拿到了兩張“擔保書”，可以用整個歐元區、歐洲央行和IMF作為后盾，重塑市場信心，增強希臘的貸款可信度。對于這個協議，市場隨即作出積極反應：26日雅典股市上漲4.12％，希臘政府債券利率也大幅下跌。這樣，希臘不僅可以通過發新債為到期債務再融資，還可能降低融資成本，避免希臘財政不堪重負。這將對希臘經濟產生積極影響。3月29日，希臘順利發售50億歐元的7年期債券，可以償還4月到期的債務。

對于這個協議，帕潘德里歐指出：“歐盟用一個聲音說話，這在以前從未發生過。”他還表示：“我們認為我們不需要使用救助方案。只要這個機制存在就夠了。它意味著在面臨投機者沖擊時，希臘并不孤立無援。”。由于希臘占歐盟經濟中的份額較小，只占整個歐元區GDP的2.7％和歐元區公共債務的3.9％，在得到這個救援計劃后，經濟形勢可能好轉。希臘的長期財政和經濟前景仍不明朗，但是如果希臘能堅決貫徹財政緊縮政策，信貸水平恢復，可望走出危機，至少在短期內其債務危機不會嚴重惡化。

希臘援助計劃是相互妥協的結果

這個救助協議既顯示出國家利益的博弈，又顯示出共同利益的力量。它是歐元區成員國之間相互妥協的結果，但在很大程度上反映了德國的要求。正是由于共同利益不能涵蓋國家利益，成員國之間存在很多重大分歧，歐盟遲遲難以出臺救助方案，而最終導致各種利益和原則的相對平衡。

在是否救助希臘的問題上，歐盟面臨兩難處境。根據《馬斯特里赫特條約》等法律法規，歐盟不能強制動用其他成員國資源去救援某一成員國，歐洲央行不能直接出錢對成員國提供全面金融救助。歐盟成員國沒有義務協助一個債務危機國。歐洲央行行長特里謝反復強調不能為援救希臘而打破歐盟條約原則，反對向希臘提供低息貸款，表示不會給希臘“特殊待遇”。“特殊待遇”會帶來極大的“道德風險”：先例一開，以后就無法拒絕了。即使歐盟向希臘提供直接救助，暫時穩住歐元跌勢，西班牙、意大利、葡萄牙、愛爾蘭等國的困難局面也會對歐元繼續造成壓力，拖累歐元區的經濟復蘇。如果那些國家只寄希望于歐盟救助，因缺少國民危機感和責任感而不致力于恢復國家經濟的改革，那么對歐盟和歐洲中央銀行來說，那將是一個填不滿的無底洞。

對于上述情況，歐元區成員國存有不同的看法，實際上暴露出歐盟尤其是歐元區在統一貨幣政策下的不同財政政策和政治立場。希臘認為，拯救希臘就等于拯救歐元，以穩定歐元為由，希望各成員國伸出救助之手。鑒于歐盟現有條約和機制的約束，要援救希臘只能依靠成員國互助的意愿。就歐盟大國來說，各有各的主意。德國這個實力最強、受益最大的歐元區成員國，堅持穩定的歐元和穩健的貨幣政策，反對掏錢救希臘；法國面臨諸多經濟難題，心有余而力不足；英國遭受英鎊大幅貶值的打擊，而且不是歐元區成員國，實在不想插手。所以各方只是敦促希臘最大限度地采取“自救措施”，理由是希臘目前不需要也沒有要求財政救助。正是由于種種嚴重分歧，歐盟遲遲拿不出具體救助措施。

隨著事態的發展，歐盟領導人大力推動救助希臘，認為不能繼續在這個問題上猶豫不決。歐盟成員國中主要有兩派意見。歐元區大多數成員國贊成采取變通辦法救助希臘，而德國則是堅定的反對派，要求希臘自己解決債務問題，反對歐盟和其他機構介入。以德國為代表的一派意見認為：對于希臘這樣多年來在數字上弄虛作假并且嚴重超支的國家，不僅不能救助，還要予以懲處；即使進行救助，也要由IMF而非歐盟來進行。以法國為代表的一派意見認為：歐元區成員國的利益在很大程度上是捆綁在一起的。如果不提供救助而聽任事態發展，希臘債務危機可能向其他歐元區國家繼續蔓延；希臘債務危機懸而未決，會加劇市場投機行為，造成整個歐元區的金融混亂。救助希臘應該在歐盟內部解決，而非求助于IMF，否則會破壞歐盟和歐元的形象和影響力。隨著雙方齟齬不斷，德國總理默克爾提出強制退出機制的建議，驅逐屢屢違反財政約束規定的成員國，而歐元區其他成員國根本沒有考慮過把希臘排除在歐元區之外。

德國政府反對救助希臘，當然出于多種原因，主要是基于國家利益。從經濟形勢上說，德國政府正在考慮采取措施來阻止國內債務膨脹，而歐盟此時為希臘75％到期債務提供再融資，德國將要提供大規模貸款，這有可能影響德國的經濟復蘇。況且整個歐盟經濟，包括歐元區經濟，形勢并不確定，因此德國政府要捂緊錢袋子，以防不測，而不能輕易拿出納稅人的錢去解決希臘財政困難。德國一直實施審慎的財政政策，不贊成希臘、西班牙等國的高財政赤字政策，也希望借此機會加強歐元區成員國的財務紀律，懲罰違規的成員國。就歐元匯率來說，2009年歐元持續升值，的確存在高估的情況。在嚴峻的外貿形勢下，歐元適度貶值有利于德國這個出口大國增強出口競爭力，緩解出口萎縮的狀況。從國內民意來看，德國民眾多年來忍受了工業重組和削減社會福利的痛苦，極為反對不負責任的政府開銷，61％的德國人反對政府掏錢救助希臘。德國人口最多的北萊茵一威斯特伐利亞州將于5月舉行選舉，默克爾及其所在的政黨不能不顧及民意，為了他國事務而冒國內政治風險，甚至在下屆選舉中落敗。另外，不僅歐盟條約，德國國內法也禁止直接出資救助另一歐盟成員國，默克爾不愿為救助希臘而引起國內訴訟。德國政府以前曾堅決反對讓IMF插手歐元區事務，但后來堅持讓IMF參與救助，也是為了減輕自己的援助負擔，并且借這個外力對希臘削減赤字的努力加強監督。當然，德國不希望希臘出現信用破產，也不希望希臘債務危機最終演變為歐元區新的金融危機，因為這些都直接關系到德國的利益。

德國現在更關心本國的利益，而不是與其他國家分擔共同命運。歐盟輪值主席國西班牙首相薩帕特羅則指出，歐元區當初建立的基礎就是“統一的貨幣”和“統一的責任”。現在希臘有難，所有歐盟國家對救助希臘都有不可推卸的“共同責任”。歐盟內部向默克爾施壓，其他成員國幾乎是群起而攻之。法國、希臘等國的官員公開指責德國把本國利益建立在犧牲歐元區伙伴利益上。甚至有人抨擊德國對希臘危機無動于衷只是為了從中牟利。

德國和法國等歐元區核心國家都在進行艱難的權衡。這些國家既從歐元區獲得了大量收益，也在為希臘這樣的國家承擔了風險。就希臘債務來說，這些國家的金融機構持有希臘的大部分未償債券，維護歐元區穩定符合它們的利益。無論希臘留在歐元區內還是退出歐元區，希臘繼續陷于危機，國債都會變成垃圾債券，德法等國擁有的大量希臘債權都會遭受巨額損失，而且還要遭受政治上的傷害。歐元的命運關系到所有成員國的利益。特別是德國和法國，通過救助希臘擺脫危機，不僅可以振奮歐元區經濟信心，顯示歐元區應對經濟沖擊的能力，而且展現作為歐元區大國的政治經濟責任，有利于內部各國的團結。由于《馬斯特里赫特》條約的限制，援救希臘只能采取變通的辦法，這需要歐洲政治家達成共識。

最終，歐元區16國還是達成了救助希臘的協議，救助方式是不同意見相互妥協的結果。雖然在赴會前，默克爾依然堅稱德國目前沒有救助希臘的計劃，但是到峰會前的最后一刻，默克爾突然改變了立場，同意歐盟成員國救助希臘，但她堅持把救助作為最后手段，仍然堅持IMF的參與，同時要求歐盟制訂更為嚴格的財政約束機制，對赤字水平“不達標”的成員國加大懲罰力度。歐洲央行和法國等國家堅持不同意見，尤其是反對IMF介入。然而，默克爾最終說服了薩科齊及其他領導人。令她最為滿意的是、她的意見幾乎被全部采納，只是在一個方面作出了讓步：德國同意由歐盟牽頭，提供貸款將以歐元區國家為主，IMF為輔。

總起來看，這個救助計劃只是一種應急計劃，標本兼治需要希臘和其他成員國進行全面改革，也需要歐盟和歐元區進行體制改革。希臘和歐元區的前景依然撲朔迷離，但這個救助計劃有助于重建市場信心，希臘債務危機暫時得到緩解，歐元可望保持穩定。不過，恢復希臘和歐元區經濟，也許要等兩三年的時間。但是，希臘債務危機為歐盟帶來了一次改革的機遇。歐元區成員國的聲明中提出了一些要求，包括實施旨在恢復強大的、可持續的和穩定的增長的政策，增進歐洲的經濟政策協調，改善歐盟的經濟治理，加強和完善現有機制，保證歐元區的財政可持續性，提高歐元區應對危機的能力，還要加強對經濟和預算風險的監督和防范風險的工具，等等。特別實際的一點是，這個聲明提議歐洲理事會主席與歐盟委員會合作，建立一個專責小組，在2010年年底前向歐洲理事會提交達到這一目標所需要的措施，利用一切選擇來加強法律框架。可以預料，經過這次危機的考驗，歐盟成員國也許會推動歐洲一體化進入新的境界。