建立糧食主產區利益補償機制問題研究

潘 剛

（黑龍江省農村社會發展研究所，哈爾濱 150001）

農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。改革開放以來，為確保糧食安全，國家采取了一系列措施，加強了糧食主產區建設。黑龍江、吉林、遼寧、河南、安徽等13個省區，是我國傳統的糧食主產區。這些地區資源條件好，耕地、水利、氣候條件優越，適宜糧食作物生產，而且糧食主產區生產力水平高，農藝科技實力相對雄厚，機械化水平高。因此，建立比較完善的糧食主產區利益補償制度，是穩定糧食生產的治本措施，對確保國家糧食安全具有深遠意義。

1 建立糧食主產區利益補償制度的重要性

1.1 確保國家糧食安全的需要

由于歷史的、地理的、產業傳承等各種原因，糧食主產區往往都是經濟比較落后的地區，這些地區的二、三產業都不發達，糧食的大量外銷，經濟利益也大量流失。建立糧食主產區利益補償機制，可以保證糧食主產區不因經濟虧空而減少糧食生產，可以充分調動農民種糧積極性，同時還可以加快糧食主產區的水利工程建設、中低產田改造、農田防護林建設以及大型農機具投入力度，鞏固糧食主產區的地位，保證糧食主產區源源不斷地輸出糧食，從而能夠確保國家的糧食安全。

1.2 人口劇增加大對糧食的需求

中國是世界第一人口大國，而且每年還在增加。人口增加意味著對糧食需求的增加。根據國家統計局2009年2月26日發布的數據顯示，2008年末，全國總人口為13.2802億人，比2007年增加673萬人。按現有全國糧食人均占有量381kg計算，年增加673萬人，就要增加糧食需求256.4萬t。到2030年，中國人口總數達到峰值14.5億時，就需要在增加糧食5715萬t，相當于現在黑龍江和吉林兩省糧食年產量之和。在耕地不增加的情況下，全國糧食產量要增加31.75kg/667m2，這是一個令人震驚的事實。

1.3 調整農業結構的需求

在糧食連年豐收，種糧農民收入增加緩慢的情況下，調整農業結構成為增加農民收入的切入點。各地增加經濟作物面積，減少糧食面積成為普遍現象，減少了糧食生產。據統計，全國農作物總播種面積從1978年的1.2059億 hm2， 2007年增加到 1.5346億 hm2，增加 336萬hm2。而糧食作物播種面積從1978年的1.2059億hm2，減少到2007年的 1.0564億hm2，減少1494.9萬 hm2。糧食作物面積的逐年減少，從根本上危機著糧食安全。

1.4 建設現代農業的需要

當前，我國正處在由傳統農業加快向現代農業轉變的關鍵時刻，確保國家糧食安全和主要農產品供給，是建設現代農業的重要任務。建設現代農業，必須堅持立足糧食基本自給的方針，把發展糧食生產放在現代農業建設的重要位置。有的國家依靠國際市場來保證糧食供給。世界大米每年的總貿易量是300萬t右，全部調到中國，也只能滿足我國年銷量的1/4。世界豬肉年貿易量只有600萬t，我國每年的消費量是5000萬t左右。因此，加快中國現代農業建設，要始終不渝地堅持糧食基本自給的方針。

2 糧食主產區糧食生產現狀及面臨的主要問題

2.1 糧食主產區糧食生產現狀

黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個省區，是我國傳統的糧食主產區。這些省區的生產結構和布局以糧食為主，糧食生產在經濟社會發展中占有十分重要的。

2.1.1 自然資源相對較好

13個糧食主產區農業資源條件優越，經過國家大力扶持，優勢糧食產業帶建設取得重大進展，已初步形成了小麥、水稻、玉米和大豆4種主要糧食作物的9個優勢產業帶。糧食生產核心區域441個縣的耕地面積達3787萬hm2，其中有效灌溉面積、機耕地面積和旱澇保收面積分別占其耕地面積的57%、69.2%、36.3%。人均糧食占有量610kg左右，分別高于該區域和全國平均水平的32%和60%。

2.1.2 糧食生產規模較大

由于糧食主產區糧食生產具有規模較大，生產技術較高等有利因素，其單位面積糧食產量高于全國平均水平。2009年全國農作物總播種面積1.5346億hm2，糧食主產區總播種面積 9908.95萬hm2，占全國的64.57%；全國糧食播種面積1.0564億hm2，糧食主產區播種面積6885.39萬hm2；三大谷物稻谷、小麥、玉米的播種面積分別是 1795.16萬 hm2、1381.81萬 hm2、 2164.7萬 hm2，分別占到了全國總播種面積的63.68%、58.25%、72.69%。

2.1.3 糧食生產經驗豐富

13個糧食主產省區是我國重要的糧食生產區域。在長期的農業生產實踐中，積累了農藝、植保、糧食加工等方面的豐富經驗。隨著國家先后實施的優質糧食產業工程和商品糧基地、農業綜合開發等項目建設，進一步積累了糧田工程建設和項目管理經驗，從而為新增糧食綜合生產能力提供了支撐條件。

2.1.4 糧食產業發展潛力巨大

國家扶持農業政策向糧食主產區傾斜，既加強了糧食主產區建設，又吸引各類生產要素向主產區聚集。一些糧食龍頭企業紛紛進入主產區，促進了糧食產加銷、貿工農一體化經營。2009年糧食主產區玉米訂單生產面積達到442萬hm2，比2002年增長86.9%。隨著我國糧食主產區綜合生產能力的鞏固和提高，必將為推進糧食加工企業向這一地區的整合和聚集提供優勢條件，推動我國糧食產業化發展。

2.2 糧食主產區糧食生產面臨的主要問題

2.2.1 耕地資源匱乏

耕地資源減少嚴重制約糧食生產持續發展。近些年來，隨著工業化、城鎮化的推進，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。全國已有660多個縣 （區）人均耕地低于聯合國確定的人均0.053hm2的警戒線。盡管國家實行嚴格的耕地保護制度，并采取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴格的耕地保護制度沒有落實到位，“紅線”變 “虛線”問題突出，守住1.2億hm2耕地的任務艱巨。

2.2.2 土壤肥力下降

在耕地面積減少的同時，耕地質量也在下降，目前中低產田已占到2/3，耕地土壤有機物含量平均僅為1.8%，比歐洲同類土壤低1.5%～3%。據調查分析，目前全國受污染的耕地約1000萬hm2，污水灌溉污染耕地217萬hm2，固體廢棄物堆存占地和毀田13萬hm2，合計約占耕地面積1/10以上。據統計，我國水稻播種面積由1980年的 3388萬 hm2，減少到 2009年的 2892萬 hm2，減少15%。

2.2.3 水資源短缺

水資源緊缺是我國糧食生產發展的重要制約因素。目前農業年用水缺口達300億m3，有一半以上耕地得不到灌溉。從水資源利用率看，農業灌溉用水利用率平均不到50%。根據國家水資源發展規劃，到2030年我國農業用水需求量還將增加，但灌溉用水供給仍將保持在3600億m3左右，農業用水供求缺口進一步拉大，農業用水矛盾更加突出。據專家分析，每年因干旱而損失糧食占各種農業自然災害損失糧食的60%。

2.2.4 家庭經營規模化進程緩慢

作為糧食主產區比其他省份糧食單位產出量要高，但與發達國家相比還有很大差距。造成這種情況主要有以下兩方面原因：一是家庭經營規模較小。我國糧食主產區的13個省份多是人口較多的省份，農業人口比例較高，除了黑龍江等省份農業機械化水平高外，多數省份仍然以家庭小規模經營為主，嚴重制約了糧食增產農民增收的實現。二是生產成本大。一家一戶的簡單經營達不到規模生產的高度，必然導致各種生產成本的增加。

2.2.5 農田水利設施基礎薄弱

根據調查，農田水利在我國糧食主產區發展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少實現灌溉，仍然處于靠天吃飯的狀態。以黑龍江省為例，黑龍江省由于長期實行單一糧食開發性生產，在農業基礎設施建設上形成了許多歷史欠賬，2006年，全省大中小水庫總庫容不足90億m3，興利庫容僅有30億m3，興利庫容占全省地表水資源量的比例只有5%，而與相鄰的吉林、遼寧兩省，該比例都已達到50%左右。

2.2.6 糧食生產社會化服務程度低

從總體上看，糧食生產社會化服務程度較低：一是服務內容單一。各級各類服務組織所提供的服務項目卻非常少，質量也不夠高，很難滿足農民生產、生活的需要。二是服務缺乏針對性。有些部門和組織向農民提供的服務內容比較空泛，缺少針對性。三是服務不夠及時。在農民生產經營活動的時候，提供不了新品種、新項目。

2.2.7 糧食生產成本較高

這里所指的糧食成本不僅包括生產成本，還包括糧食的運輸、儲存等成本。從糧食生產到成品糧上市，各種成本不斷升高，直接影響到我國糧食的市場競爭力。據調查，國內糧食從生產區運到銷售區的流通費用，占糧食銷售價格的30%～35%，而國外，如加拿大則是20%～25%。過高的流通費用以及小農生產等綜合因素作用的結果，形成了目前中國糧食價格平均高于國際市場價格的局面。

3 建立糧食主產區利益補償制度的對策

3.1 建立健全中央財政統一安排的糧食風險基金制度

建立中央財政統一安排的糧食風險基金制度。應本著突出重點、集中財力辦大事的原則。一是繼續對種糧農民進行直補，但補貼的依據將原按計稅面積補貼改為按糧食產量、商品量給予補貼，并同時提高補貼標準。二是有足夠的糧食風險基金用于按國家建立儲備糧油規模規定數量的利息費用補貼。三是用于糧食流通體制和企業改革，使流通體制真正步入市場化，成為國家進行糧食宏觀調控的載體，為糧食經濟的發展做出貢獻。

3.2 建立健全政策性糧食自然災害保險制度

農業保險是世界貿易組織規則中的 “綠箱”政策之一，是支持和保護糧食主產區農民種糧積極性的重要手段。一是建立適合糧食主產區的政策性糧食保險機制和發展模式。建立政策性糧食保險制度，必須由政府決定糧食保險供給的方向和數量，制定統一的制度框架。二是中央財政負擔糧食保險費用。三是加快建立糧食再保險和巨災風險分散機制。對因重大自然災害形成的大額賠付，由風險基金給予一定比例的補償，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。

3.3 建立健全國家耕地保護補償制度

我國耕地保護制度對耕地減少起到了巨大作用，在這一問題上，要給農民一個合理的訴求渠道，利用經濟手段來進行耕地保護，用國家轉讓非農建設用地資金，中央財政建立耕地保護基金，用于地方政府和農民對耕地保護的經濟補償。每年對保護耕地有突出貢獻的基層政府和農民，給予獎勵和表彰。對于基本農田要加大保護力度，制定相應的投入制度，嚴格限制和占用，對符合條件確需占用的，必須論證、聽證、依法報批，并及時布劃。

3.4 建立健全糧食生產大戶補貼制度

農業直補政策實施以來雖然取得了較好的政策效果，但是這項政策本身需要進一步完善。隨著農村種糧勞動力的逐年減少，種糧大戶的貢獻越來越大。因此要對種糧大戶實施獎勵政策。重點增加對 “核心糧農”的補貼，在現有基礎上，中央財政要逐年較大幅度增加對農民種糧的補貼規模，提高補貼標準，增加對種糧大戶的補貼，并在信貸、科技推廣、農業機械作業等方面給予重點扶持，充分發揮糧食直接補貼政策對糧食生產的激勵效應。

3.5 建立健全普惠型農村金融制度

農民種糧缺少資金投入是十分普遍的現象。為解決農民種地資金緊張狀況，要放松對農村金融的管制，加快建立普惠型農村金融體系。一是明確各類正規涉農金融機構職能，強化銀行業金融機構的支農責任。二是放寬農村金融機構準入政策，規范發展多種形式的新型農村金融機構。應發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村地區為主的地區性中小銀行。三是鼓勵發展適合農村特點和需要的小額信貸和微型金融服務。在加強管理和規范的基礎上，繼續扶持村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款服務公司等新型農村金融機構。

3.6 建立健全財政支農扶持制度

我國糧食主產區的產糧大縣，人均財力水平較低，為調動糧食主產區的抓糧積極性，要取消糧食主產區地方財政糧食風險基金配套部分，減免糧食風險基金借款，幫助消化糧食財務掛賬。取消產糧大縣中央各種涉農投入要求的地方配套資金。中央財政增加對糧食主產區一般性轉移支付力度，完善支農資金分配和財政轉移支付機制。要重點扶持一批核心主產縣，給予糧食核心產縣區優惠政策扶持，統籌支農資金，形成政策、資金、技術等方面的合力，全方位支持糧食主產區建設。

3.7 建立健全國家糧食安全價格制度

為調動地方抓糧積極性和農民種糧的熱情，應健全農產品價格保護制度，完善農產品市場調控體系，穩步提高糧食最低收購價。盡管國家相應提高了糧食最低收購價，但總體上糧食價格仍處于較低水平，種糧比較效益較低，農戶仍擔心糧價下跌。面對不斷上漲的勞動力價格和生產資料價格，農民不敢大幅增加投入，影響農民種糧積極性。因此，國家要進一步健全完善糧食最低收購價制度，根據糧食供求變化和市場價格情況，合理確定糧食最低收購水平。

3.8 建立健全國家糧食安全儲備制度

我國糧食儲備體系不斷完善，為保證國家糧食安全和供給發揮了重要作用。為確保國家糧食安全，要建立健全有效的糧食儲備制度。一是進一步健全國家糧食儲備體系，提高糧食儲備能力和供給保障水平。二是建立風險準備金制度，防止企業運作失敗虧空糧食儲備，影響糧食供給調控。三是建立健全糧食供給應急機制。進一步完善糧食應急加工、儲運、供應網絡系統，細化和完善地方儲備糧應急動用預案，增強應急儲備保障能力。