解密海南國際旅游島之路

楊正蓮 王辛莉

區別于改革開放初期設立的深圳等經濟特區,新的國際旅游島建設需要統籌兼顧社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方面的改革,必須超越自身利益但又要通過自身探索和創新,拿出全國可資借鑒的東西

備受關注的海南國際旅游島建設,終于在2009年12月31日獲得國務院正式批復。

“這意味著海南國際旅游島建設將正式上升為國家戰略。” 在中共海南省委書記衛留成看來,國務院出臺關于海南國際旅游島建設的若干意見后,海南將迎來新的發展機遇,“這是繼建省辦經濟特區之后,中央對海南發展力度最大、范圍最廣的一次支持。”

海南是中國唯一的熱帶島嶼,旅游資源得天獨厚,經濟卻不發達。為了提振經濟,海南這個中國最大的經濟特區寄望于國際旅游島建設,并由此引發了人們無盡的想象:是否要建成像香港那樣的免稅購物天堂?會不會有更具特色的旅游模式,比如豪華游輪上的博彩業出現?

2009年9月1日,海南省首家市內免稅店在三亞正式開業,標志著海南向購物天堂邁進了重要一步。而海南國際旅游島建設,仍然需要“爭取”這種“特區”政策,這也成了海南這個中國最南方省份向前邁進的重要推力。海南省的決策者,為此曾經走過了一條頗不平常的努力路徑。

“突出一個‘特字”

2006年12月5日至7日,當年的中央經濟工作會議在北京召開。參加會議的中共海南省委書記衛留成,在這次會議間隙接受了一項新的使命:努力構建具有海南特色的經濟結構和更具活力的體制機制,突出經濟特區的“特”字。

這是胡錦濤總書記對這位新任海南省委書記的工作要求。就在這次會議前夕,衛留成剛剛從省長升為書記,“那時候還是省長書記一肩挑,我陪著去參加了這次經濟工作會議。” 海南省發展改革委員會主任林回福如此回憶“一定要突出特區的‘特字”這個重要談話的背景。

衛留成2003年10月由中國海洋石油總公司總經理轉任海南省委副書記和省長候選人,次年2月當選為海南省省長。他發現,盡管海南建省辦特區已經十五年,但海南仍屬于經濟欠發達省份。標志之一是,2003年海南的GDP實現了1995年以來的首次兩位數增長,但此增速也僅排在全國最后幾位,固定資產投資更是排在全國倒數第二位。

習慣于推動大企業發展的衛留成,2004年開始在海南力推“大企業進入、大項目帶動”。到2006年時,海南經濟的GDP增速創1994年以來新高,但在全國各省排名仍然靠后,僅高于寧夏、青海和西藏。“那時候,海南有一個代名詞就是‘落后、欠發達,而其他特區當時已經蓬勃發展。” 林回福接受《中國新聞周刊》采訪時表示,中國自2001年12月10日加入WTO后,海南原來的特區政策越來越弱化,“建設國際旅游島的根源就在這里。”

像全國其他省市一樣,海南的發展戰略一度并不清晰。上世紀80年代到90年代,關于“什么是海南特色的經濟結構”就有不少爭論,爭論的焦點則是在工業、農業、貿易、旅游和生態等不同的發展方向。直到1996年 “一省兩地”的提出,海南省的產業發展戰略才逐漸清晰,開始突出海南的區位、資源和生態優勢,而海南的經濟也從1998年開始逐步走出低谷。

“一省兩地”是新興工業省、熱帶高效農業基地和度假休閑旅游勝地的簡稱。“這個戰略一直沒變,只是戰術有一些調整。” 海南省發展改革委員會主任林回福告訴《中國新聞周刊》:“其核心就是保護環境,不能盲目建設重復建設,不能五小工業遍地開花。” 1999年,經國家批準,海南成為全國第一個生態示范省;同年,海南省人大常委會通過海南生態省建設規劃綱要。

衛留成來到海南之后,強化了海南的這一戰略定位。他在2004年5月的全省旅游發展大會上明確表示:“未來5年、10年、15年甚至更長一段時間,海南省能夠真正影響中國的,能夠給中國做出貢獻的,不是海南的新興工業,也不是海南的高效農業,而是海南獨特的、不可替代的自然環境,以及在此基礎上發展起來的大旅游產業。”此后,衛留成多次強調,要瞄準建設國際一流休閑度假旅游目的地的目標,并于2007年的中共海南省第五次黨代會上提出“生態立省”。

海南發展旅游業,必須首先取得國家旅游局的支持。2007年1月23日,海南省分管旅游工作的副省長陳成面見國家旅游局局長邵琪偉,地點在海口市的喜來登酒店。邵琪偉當時在那里參加全國入境旅游工作會議。當天,邵琪偉原則同意了陳成所提的設立海南旅游綜合試驗區規劃框架。

一個月后,國家旅游局局長邵琪偉在北京向前來溝通的陳成表示,國家旅游局全力支持海南申報“建設中國海南國際旅游島綜合試驗區”,并建議海南省人民政府或雙方共同組織工作小組進行先期研究,必要時可邀請國家綜合經濟部門和海洋主管部門牽頭或參與。

2007年3月13日,邵琪偉在北京宴請到京參加兩會的中共海南省委書記衛留成和省長羅保銘。雙方當即決定,海南方面由副省長陳成具體負責設立海南國際旅游島綜合試驗區這件事,而國家旅游局方面,則由副局長王志發對接海南。

獲得國家旅游局的首肯之后,海南省開始向國務院申請支持。2007年4月2日,衛留成主持召開了關于申報海南國際旅游島綜合試驗區的匯報會。當天,海南省政府確定了一些關鍵性的內容,比如,原擬向國務院申請支持的8項政策,減為“兩免”(免簽證、市內免稅店)兩項政策,其他6項政策,則另具專文呈報國務院審批。

4月23日,海南省政府向國務院呈報《關于設立海南國際旅游島綜合試驗區的請示》。而海南省委書記衛留成,也在三天之后的中共海南省第五次黨代會報告中表示,要努力構建具有海南特色的經濟結構和更具活力的體制機制,就要加大旅游開放,推動國際旅游島建設,要以建設國際旅游島為載體,全面提升旅游開發開放水平。

這是中共海南省委和省政府第一次正式做出建設國際旅游島的戰略決策,并把建設國際旅游島,與洋浦保稅港區建設、農墾改革、完善省直管市縣一起,列入四大體制改革創新任務。目前,后三項都已經得到中央批示并在順利推進中。

其實,關于海南國際旅游島建設的呼聲由來已久。至少在海南省旅游發展委員會副主任陳耀看來,這次提出海南國際旅游島建設,“是對三亞一個試點的跨越,”陳耀在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。

三亞市在2005年下半年時,提出要在三亞建設旅游試驗區,打造國際濱海旅游城市。彼時,世界小姐總決賽已經從2003年開始連續在三亞舉行,其他國際大型賽事和慶典活動也陸續落戶三亞。三亞的國際知名度日漸提高,亟需政策支持以招徠國際游客。“三亞是海南的一部分,三亞單獨做旅游試驗區難度很大,省委覺得要做全省一起做。”陳耀告訴《中國新聞周刊》,經過溝通,國家旅游局2006年就表示支持在全島搞國際旅游島綜合試驗區。

“綜合試驗區”難題

在爭取中央政府層面的支持時,海南的國際旅游島之路卻遭遇了政策難題。

據《中國新聞周刊》記者了解,海南省政府2007年4月向國務院呈報的《關于設立海南國際旅游島綜合試驗區的請示》,至少在免簽證等政策方面在當時看來有些不合時宜。

盡管中共海南省委在正式提出海南國際旅游島建設之前,也曾深入調研做了大量準備工作,但是海南省領導層對國際旅游的概念、內涵的認識卻在日后向黨和國家領導人胡錦濤、溫家寶匯報,以及與國家各部委的溝通中逐漸豐富、深化、明晰和提升。

2007年4月之后,海南省旅游局和發改委等部門負責人多次赴京,就海南省申請設立“海南國際旅游島綜合試驗區”與有關部委溝通。海南省還為此設立了由旅游局等15個部門負責人為成員的中國海南國際旅游島綜合試驗區工作領導小組,分管旅游工作的副省長陳成任組長,該領導小組的主要職責是負責領導、協調海南國際旅游島綜合試驗區建設的跟蹤推進工作。

這些溝通的成果之一是,國家聯合調研組對海南進行專題調研。2007年4月,海南省政府呈報的《關于設立海南國際旅游島綜合試驗區的請示》,先由國辦秘書二局二處辦理,隨后轉給國家發改委,由國家發改委社會司具體承辦。2007年6月25日,由國家發改委牽頭的6部委組成的國家聯合調研組到達海南,調研為期5天。在6月26日的情況匯報會上,陳成代表海南省政府向調研組匯報了設立海南國際旅游島綜合試驗區“免簽證、零關稅、放航權”的構思。

對于海南來說,溝通的最終目的是爭取國務院各部委的理解和支持。為此,中共海南省委書記衛留成在2007年8月3日向旅游局局長張琦表示,需要哪位省領導出面,就由哪位出面做工作。海南省政府在2007年8月2日至3日,專門進京向公安部出入境管理局跟蹤匯報時,該局副局長李長友就表示,在與外交部領事司溝通之后,將盡快把對海南國際旅游島綜合試驗區的意見函告發改委社會司:一是同意設立海南國際旅游島綜合試驗區,二是同意再放寬主要客源國前往海南的游客免簽證政策要求。8月10日,外交部、商務部等各部委全部將書面意見反饋國家發改委。

9月5日上午,國家發改委就設立海南國際旅游島綜合試驗區上報國務院文件會簽稿召開討論。參加這次討論會的還有外交部、公安部、商務部、海關總署、國家旅游局。討論中,國家發改委社會司認為“國家海南旅游島綜合試驗區”這個名稱更為準確,而國家旅游局綜合司負責人建議保留“海南國際旅游島綜合試驗區”,國家發改委社會司表示將和海南省溝通,以海南的旅游試驗區可批性為目的。關于主要的政策內容,基本按照海南省政府的申請敘述。兩個月后,擬呈報國務院的關于申辦海南國際旅游島綜合試驗區的調研報告文稿,由國家發改委送給國家各相關部(委、局)會簽。12月12日,八部委會簽完畢。

就促進海南旅游擴大開放和發展,國務院秘書二局表示了明確支持的態度: (一)要重視海南經濟特區的大概念。海南經濟特區要做好“特”字文章,在經濟特區中謀求旅游的進一步開放和發展。涉及旅游的開放和發展的政策、辦法可以在經濟特區的框架下先行先試。(二)在目前的操作層面,原則同意海南省政府的申請,在免簽證方面,在原有21國的基礎上再擴大部分國家;在免稅商店方面,在原有4個口岸免稅店的基礎上另設立市內免稅店。(三)在未來發展層面,將在下發的文件中,留有海南旅游開放和發展的余地,以便國家有關部門在未來進一步支持海南旅游的開放和發展。

上述精神體現在國辦后來的批復文件之中,其中并無“海南國際旅游島綜合試驗區”的提法。2008年3月5日,國務院辦公廳就海南省申請設立國際旅游島的問題,正式函復海南省政府和國家發改委。在這份《海南發展旅游業若干問題的函》中,國務院辦公廳表示,原則同意海南省進一步發揮經濟特區優勢,在旅游業對外開放和體制機制創新改革方面,積極探索、先行先試,同意在海口、三亞、瓊海、萬寧四市,各開放一家市內免稅店,銷售提貨點是在口岸出境,“關于增加旅游團進入海南實行15天免入境簽證政策的國家和調整免入境簽證組團人數限制問題,在北京奧運會之后再定。”

在海南方面看來,這些政策顯然不夠。“我們覺得這是很大的支持,但是很不解渴,跟我們設想的旅游島的概念差別太大,所以我們還在做不懈的努力。”2008年9月24日,衛留成在全國政協海南國際旅游島專題調研匯報會上作臨時發言時,如此回顧這段歷程:“國家發改委覺得‘綜合試驗區這幾個字批下來很困難,圍繞這個名字,討論了半年多的時間,后來國務院就出了這么一個函。”

這種說法在海南省發展改革委員會主任林回福那里得到確認。他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示:“當時的綜合試驗區已經有上海浦東新區、天津濱海新區等等,國際旅游島就沒有這個機會,不同意我們叫國際旅游島。”

以上海浦東新區、天津濱海新區為代表的國家綜合配套改革試驗區,被認為是中國新的改革開放前沿陣地。區別于改革開放初期設立的深圳等經濟特區,它需要統籌兼顧和涉及社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方面的改革,必須超越自身利益但又要通過自身探索和創新拿出全國可資借鑒的東西,其新功能則是自由港運作和金融創新。

“國際旅游島”攻略

海南省的后續努力,正是從確認國際旅游島概念開始的。

“國際旅游島也容易區別于國內其他省市的旅游區,要政策的時候不容易產生攀比,同時海南作為全國唯一的全省型的經濟特區和最大的經濟特區,其他地方也不可比。” 2008年9月24日,衛留成在全國政協海南國際旅游島專題調研匯報會上解釋國際旅游島的概念時說:“原來我們講‘國際旅游島綜合試驗區就是想要特別一點,要特殊政策,后來不給了。省委省政府自己定,就是‘國際旅游島也不錯,本質的東西在。”

就在國務院辦公廳的函復文件下達一個月之后,2008年4月25日,海南省政府發布《海南省國際旅游島建設行動計劃》。

此前,中共中央總書記胡錦濤2008年4月7日至9日在海南視察時明確要求,作為全國最大的經濟特區,也是全國唯一的省級大特區,“海南要更好地發揮改革排頭兵的作用,努力使旅游業成為海南的支柱產業。”并指示海南,要加強旅游的基礎設施建設,提高旅游的國際化水平。

衛留成4月9日在向胡錦濤匯報工作時表示,海南建設國際旅游島需要國家政策支持。“爭取在國家的支持下,借鑒韓國濟旅州島、泰國普吉島等國際旅游先進經驗,以建設國際旅游島為平臺,實現海南服務業的全面開放。”他說,以旅游業為龍頭的現代服務業將是海南長遠發展的重要支撐。

衛留成當天提出的政策包括,實行更加開放、更加便利的出入境政策和更加開放的航權政策;擴大旅游商品免稅范圍;放寬與旅游直接相關的體育休閑和高爾夫產業,在確保基本農田的前提下,鼓勵發展。同時積極引進一些有信譽、有實力、具有先進管理水平的海外旅游企業和外資旅行社,推動旅游要素的國際化改造。

為了爭取國家對海南國際旅游島建設的支持,海南領導層不錯過任何溝通的機會。2008年3月的全國兩會上,海南省省長羅保銘就在發言時呼吁,站在國家發展戰略層面,希望國家有關部門給予海南旅游業更加開放的政策,推進海南旅游產業國際化。

“海南既是經濟特區,又是一個島嶼省、生態省,保護生態環境是海南發展的生命線,當前國家發展工業的門檻越來越高,而旅游業是無煙工業,朝陽產業,發展旅游產業可以在保護環境的前提下吸引更多的國內外游客,有利于拉動內需,使海南得天獨厚的旅游資源優勢發揮最大的效益。”他說。

同期,一份最終得到國務院總理溫家寶親筆批示的報告,正在經由政協系統推動。海南省政協副秘書長潘惠麗告訴《中國新聞周刊》,經過不斷匯報情況、遞交材料,到2008年6月中旬,海南國際旅游島建設被確定為當年全國政協重要課題,并安排在第四季度進行調研。

全國政協“海南國際旅游島建設專題調研考察團” 9月23日到達海南,由全國政協副主席孫家正率領,15個國家相關部委負責人參加。“正部級的領導干部就有好幾位,規模達到50人左右,像這樣高規格、大規模的調研考察團,在我所見過的也是很少的,有這么多人關注這次調研考察,確確實實是很少見的。”孫家正在9月27日的溝通會上說。

調研期間,海南省委書記衛留成和省長羅保銘,親自闡述海南國際旅游島建設。衛留成強調,海南國際旅游島建設關系到海南的可持續發展,并大打“民生”牌:“原來說旅游業富民不富財政,就是所謂的‘旺丁不旺財,現在工業和其他產業旺財,就希望旅游業好好旺旺丁,讓老百姓富裕起來。”

這次“高規格、大規模”的調研9月28日結束,調研成果后來結成《關于海南國際旅游島建設的調研報告》。報告指出,把海南建設成“世界一流的海島型國際旅游目的地”,是“必要和可行”的。考察團還建議:中央應適度給海南放權,鼓勵海南先行先試,勇當改革開放的排頭兵;國家在推進實施主體功能區規劃時,給予海南特殊的政策。報告在進一步擴大和放寬海南出入境管理、旅游購物、航權開放、海洋旅游、投融資等旅游相關產業發展政策等方面向中央提出建議。

這份調研報告得到中央領導的高度重視。2008年11月中旬,國務院總理溫家寶在調研報告上做出批示,要求有關部門研究推進。

由國家支持到國家戰略

機不可失。2009年1月12日,海南省政府向國務院呈報《海南省人民政府關于海南國際旅游島建設有關問題的請示》,并希望將海南國際旅游島建設納入國家“十二五”經濟社會發展規劃。

早在2008年9月24日的全國政協海南國際旅游島專題調研匯報會上,衛留成曾就此表示:“將來如果在國家制定主體功能區域規劃,在制訂十二五經濟社會發展規劃的過程中,把這一政策上升到國家的層面,我們就覺得更有力量一些。”

與2007年4月呈報《關于設立海南國際旅游島綜合試驗區的請示》時的情形不同,海南這次得到各方認同和支持。比如,2009年兩會期間,全國政協的工作報告中提到“海南國際旅游島”,而全國政協人口資源環境委員會主任張維慶3月9日在本屆政協二次會議全體大會上發言時甚至建議,中央要在六方面給予海南旅游開發開放政策,包括全島設立免稅店、發展旅游產業基金等。

3月10日,中共中央政治局常委、中央紀委書記賀國強參加海南團審議時也表示,海南作為全國最大的省一級特區,要進一步“解放思想,更新觀念,大膽創新,勇于實踐”, “建設一流的國際旅游島,單靠一省的力量是不行的,需要國家在各方面給予支持,包括編制好的規劃,加快基礎設施建設,批準給予免稅購物、更加便利的出入境政策等。”

更為難得的是,繼2008年國務院總理溫家寶親筆批示之后,在2009年4月份出席博鰲亞洲論壇期間,溫家寶再次明確指示海南“要把建設國際旅游島作為海南深化改革開放、促進經濟增長的制高點和突破口”。

在這次講話中,溫家寶說:“中國正在成為世界上最大的旅游市場,在當前金融危機直接影響,外部需求造成我國出口下降的情況下,加快發展旅游業具有特殊重要的意義:一是,旅游拉動經濟增長;二是,旅游促進居民消費;三是擴大社會就業。”當海南省委書記衛留成提出海南的發展需要來自國家層面更多的政策支持時,溫家寶對陪同考察的國務院各部委負責人說:“海南提出的一些要求,不僅是合理的,而且應該加快、提前辦。”

有了這個“尚方寶劍”之后,海南省與有關部門的溝通就順暢多了。“關鍵時候,我們最核心的東西就是總書記和總理的講話這兩大法寶。”林回福告訴《中國新聞周刊》。

為了加快推進國際旅游島建設,“海南省推進國際旅游島建設領導小組”在2009年5月28日成立,由衛留成任組長,羅保銘和省委副書記于迅分別擔任副組長。6月到9月期間,該領導小組頻密開會。“記不清開了多少次,基本上每周都開,衛留成書記親自主持。” 據接近海南高層的一位人士透露,這些會議對海南與20多個部委溝通中出現的最新問題進行決策,對一些重大事項的提法進行定調,以便和各部委再匯報爭取意見統一。一段時期,衛留成甚至每天要求領導小組辦公室報工作進度,對新出現的問題隨時聽取匯報,研究決策。

關鍵性的突破終于在2009年6月出現。年初呈報的《海南省人民政府關于海南國際旅游島建設有關問題的請示》,經批復后,由中央財經領導小組辦公室主任、國務院發改委黨組副書記、副主任朱之鑫率隊的國家聯合調研組,6月22日起開始對海南進行為期一周的考察、調研。

在這次具有決定意義的調研期間,海南省委書記衛留成親自向課題組匯報,表示從如下幾個方面建設國際旅游島:一是加強生態環境建設與保護,打牢國際旅游島建設的基石;二是加快基礎設施建設,增強國際旅游島的綜合服務保障能力;三是充分發揮資源優勢,培育富有海南特色和獨特吸引力的旅游產品體系;四是大力發展旅游業為龍頭的現代服務業,培育支撐海南長遠發展的主導產業;五是進一步創新旅游管理體制機制,擴大旅游對外開放。

本次調研最后形成《關于海南國際旅游島建設的若干意見》,并報國家各部委及國務院批準。★