規范上訪不僅是個法律問題

張千帆

要根除中國的上訪現象,必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓

今年是《信訪條例》頒布施行5周年。迎接紀念日的卻是一則“河南農民進京上訪‘被精神病六年半”的報道(《南都周刊》2010年4月30日)。

性情耿直的徐林東只是因為看不慣“一個腿腳不靈的女人在村里常常被打”,幫她到北京“越級上訪”告鄉政府的狀,就被政府送進精神病院。沒有精神病鑒定,也沒有監護人的簽字,醫院卻強行收治了病人,理由是“政府送進來的”。精神病院的邏輯是“鄉政府說你有精神病,你就有,說你沒有就沒有”;鄉政府的邏輯則是“他在認識上偏執,偏執本身就是個精神問題”。

像徐林東這樣誠實、耿直、熱心的公民本來是一個健康民族的精神支柱,卻落得如此悲慘的下場。無論是2005年施行的新《信訪條例》還是1995年施行的老條例,任何一部立法都不可能縱容如此無法無天的迫害行為。上訪及其引發的諸多權力濫用現象,顯然不僅僅是一個法律問題,也不是像某些專家想象的那樣,只要出臺一部《信訪法》就“終結”了的。

上訪之所以成為一個獨特的“中國現象”,究其制度根源是地方民主不完善造成的。由于缺乏民對官的實質性制約,民眾不得不通過托人情、拉關系甚至赤裸裸行賄來買通控制其命運的官員;而官員則更是被權力“寵壞”了。如此便一面產生了少數肆無忌憚、無法無天的貪官污吏,另一面則造成了全國各地每年數以萬計的征地、拆遷等引發的群體性沖突。這些問題在本源上由唯上不唯下的地方所產生的,自然不可能在當地得到解決,于是民眾除了“上訪”之外別無出路;到上一級政府上訪符合法律規定,但仍然難以跳出權力運行規律,導致一些問題得不到解決,于是才產生了大量法律禁止的“越級上訪”。

我不是說這支浩浩蕩蕩的上訪大軍中沒有“精神偏執型”的,為了一點雞毛蒜皮的小事而耗費自己的生命和國家資源,但是近年大量各地訪民“被精神病”的公開報道表明,中國上訪問題的癥結恐不在此,更不在于如何界定“正常”上訪或“終結”上訪的法律邊界。

現在應集中力量從根子上解決產生上訪以及嚴重侵犯訪民權利的制度問題,避免在法律文本上繞彎子、做文章,而法律文本再怎么修,也只是在琢磨如何“規范”上訪、如何界定“終結”“越級”“非正常上訪”這些站在管理者立場上的法律概念;至于如何切實有效地解決訪民的問題,卻鮮有涉及,這是為什么我一直不看好《信訪條例》的修改。

新條例施行五年,上訪數量和激烈程度不降反升便足以表明,上訪不是一個修改法律就能解決的問題。即便以后再升級為《信訪法》,法律條文規定得更完善、更先進,恐怕也還是會重蹈《信訪條例》的覆轍。

由于信訪制度解決問題的速度,永遠趕不上問題產生的速度,靠完善信訪來根治上訪顯然是行不通的。要根除中國的上訪現象,必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓。當然,在目前自上而下的官治積重難返、自下而上的民治一時難以建立的情況下,信訪不失為政府了解民情并解決部分社會矛盾的一個渠道,完善信訪制度確實也有一定的必要性。但要實現這個目標,與其盼望中央制定更完善的信訪立法,不如期待地方制度創新。

目前遼寧沈陽和江蘇淮安等地的信訪制度創新都是在現有法規框架下進行的,譬如沈陽對“終結信訪事項”采取公開評議的“答辯”方式,邀請訪民和人大代表、政協委員及專家學者一起參加;淮安則采取陽光信訪和權力下放模式,力求地方問題當地解決,而這些改革舉措都不和現行信訪立法相抵觸。事實上,由于各地情況和需要不同,信訪制度的具體設計沒有必要全國統一,各地盡可以為自己量身定做最有效地解決當地問題的信訪程序。如果苛求中央規定統一的信訪程序,那么難免會束縛某些地方銳意進取的手腳。

退一步說,即便中央要制定一部“信訪法”,其所要考慮的重點也絕不是統一的信訪程序、“合法”上訪的邊界或“終結”信訪的步驟,而恰恰是如何統一保障訪民受憲法保護的基本人身和言論自由權利,防止“被精神病”這類惡性事件重演。★

(作者為北京大學憲法學教授)