政府試水自我限權

申欣旺

中央政府正在醞釀、湖南省政府已經試行的行政裁量權規范措施，值得大力嘉許

上百度輸入“濫用職權”四個字，能獲得相關資料達353萬余篇。在承受多年來對政府執法人員濫用職權的詬病后，中央政府有意改變此種狀況。

去年開始起草的《關于規范行政裁量權工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)今年初形成了征求意見稿，并在學者、司法界及部分國務院部門、省級法制力征求意見。

與此同時，一場關于行政裁量權規范的全方位改革不動聲色地在湖南浮出水面，改革的核心是“縛住自己的手腳”，主動為自己的權力設限。

湖南省政府法制辦公室副主任唐世月告訴《中國新聞周刊》，“權力天然具有擴張性，還容易被腐蝕，對行政裁量權進行規范，是制度上防止腐敗、防止濫權的重要措施，是實現合理行政的基本途徑，當然也是依法行政的基本要求”。

濫用之烈

對于防不勝防的濫用裁量權，湖南省財政廳稅政法規處處長華保國信手拈來一個例子：財政部所有關于資金管理的規范性文件中，都會要求申請撥付資金的單位提供各種材料，并在一定時間內提交，但資金什么時候到位卻沒有規定，可以十天，也可以兩個月。申請單位為了早日拿到資金，就可能采取尋租的方式。

某地方法制辦負責人也舉了一個他在調研中發現的例子，“有個案子，法定罰款是5萬元以上50萬元以下，依案情可按最低幅度5萬元罰款。但執法人員知道處理過程中肯定會有人說情、找關系，還不能不聽，所以，就故意放風對當事人說要按最高幅度50萬元處罰，然后，有人打招呼、說情，再慢慢減，最后還是罰款5萬元。如此自由裁量，腐敗空間極大。”

這類行政裁量權本身也成為腐敗的溫床。而裁量權的濫用還不只是這些方面。

北京市政府法制辦公室監督指導處處長魯安中長期從事行政執法的監督指導工作，他發現，“濫用裁量權各種各樣，最莫名其妙的時候，四個人打牌(賭博)被抓住了，但處罰卻都不相同。當事人肯定接受不了，造成執法行為的公信力下降。”

“也有一種情況，對同樣的行為，剛才是一種處罰結果，現在是另一種處罰結果。更不用說同一部門在不同區域處罰程度不一，同一違法行為在不同區域的受罰程度不一致了。”

“大家關注較多的是行政處罰，實際上在行政確認、行政許可方面的裁量權都有可能出問題。比如生豬屠宰定點企業，規定某個區域只有50家，但有100家企業符合條件，現在針對生豬屠宰定點企業又不搞招投標，那這個選擇過程出現貓膩就不難想象了。”

《中國新聞周刊》記者獲知，國務院法制辦希望藉《指導意見》對裁量權的規范作出原則性的規定，為各部門與地方政府開展此項工作提供依據。在《指導意見》的征求意見過程中，其核心內容是如何規范容易被濫用的行政裁量權，而這，幾乎是一個世界級難題。

“作繭自縛”

2月26日，一場由國務院法制辦組織的關于規范行政裁量權的討論在京召開，參與者包括北京大學姜明安教授、中國人民大學教授莫于川等學者，以及來自實務部門的最高法院行政庭庭長趙大光、部分地方與部委的法制部門負責人。

姜明安告訴《中國新聞周刊》，“這次會議主要研究規范行政裁量權的重要性、必要性，規范行政裁量權的基本原則、制定行政裁量權行使(適用)規則和裁量基準的基本要求、建立完善行政執法的程序制度與監督機制等問題”。

“由于涉及裁量的行政權分布廣泛，由國務院統一制定基準絕無可能，因此這份指導意見僅僅只能就行政裁量權規范的指導思想、基本原則進行一些粗略的規定”，一位參與研討會的地方法制辦官員告訴《中國新聞周刊》。

既要給自由，否則就不是裁量權了，又要防止自由被濫用。法學界與實務界普遍認為，難在“自由”與“規范”之間尋求合理的辦法。

之所以是世界級難題，一方面，按照湖南省法制辦副主任唐世月的說法，“中國傳統上是一個行政主導的國家，政治文化與西方國家文化傳統不同。因此，在規范行政裁量權的探索上，我們既要借鑒國外的成功經驗，但更重要的是從中國實際出發，摸索適合中國國情的法制政府建設路徑。”

而另一方面，“規范裁量權本身是對自身權力的約束，比如道路交通法第99條規定，機動車行駛超速的罰款從200元到2000元，最低幅度與最高幅度的比例是10倍之多，立法本意是希望執法人員根據案件實際情況合理作出處罰，執法人員自由度很大。現在要對這個裁量空間進行細化，這就壓縮了執法人員的裁量空間，將會引起他們的抵觸情緒”。

知情人士告訴《中國新聞周刊》記者，在征求意見的會議上，國務院法制辦法制協調司司長青鋒透露一組數據，目前在全國縣級以上的政府進行自由裁量權規范工作的只有幾百家，并且大多數只是集中在行政處罰領域，超越行政處罰領域之外的裁量權規范只有8個，而省一級的政府進行裁量權規范的只有湖南一例。

“可想而知，規范裁量權這個工作有多難，”這位知情人士感嘆，“之所以全國范圍出現上熱下冷的局面，主要是因為思路的模糊，對于規范行政裁量權的意義沒有認識，也不知道要從哪里人手以什么思路打開局面。”

經過一段時間的摸索，湖南出臺了我國首部系統規范行政裁量權的省級政府規章《湖南省規范行政裁量權辦法》(以下簡稱《辦法》)，并將在4月17日率先施行。

湖南模式

《中國新聞周刊》記者發現，目前各地展開的行政裁量權規范工作主要著力點是建立行政處罰裁量權的基準，這種制度的核心是對行政事務中有裁量權的內容進行細化和量化，制定裁量權基準，減少裁量空間。

比如《廊坊市規范行政處罰自由裁量權若干規定》中，核心的做法是“對行政處罰自由裁量權進行細化、量化，明確具體的行政處罰自由裁量權實施標準，作為本機關或者本系統實施行政處罰的依據”。

廣東佛山、甘肅酒泉、河南鶴壁、安徽滁州等市也作出了類似的規定。

頗有特色的是《(杭州西湖風景名勝區管理條例)行政罰款自由裁量權適用規則》中的規定。根據媒體的報道，當地執法人員表示，“養一只雞罰118元，然后多養一只雞多罰98元，養10只雞罰999元，封頂。以后要嚴格按照公式做，不再有一個很大的區間可以自由裁量。今后，誰說情都沒用。”

不過，北京大學法學院王錫鋅教授卻擔心，此類規則在實踐中可能導致裁量權的格式化甚至僵化問題。

此種背景下，湖南提出“綜合控制”的模式。據湖南省政府法制辦主任許顯輝介紹，“‘綜合控制模式并不只是一個簡單的規定，而是包括控制源頭、建立規則、完善程序、制定基準、發布案例五個基本制度，對行政裁量權進行全面規范。”

唐世月將這五種制度的綜合控制稱為“組合拳”，“我們的調研發現，只采用這之間的某一種制度，很難有效規范行政裁量

權。”

探索開始于2008年。該年10月，湖南省省長周強指示，要規范行政裁量權，推進合理行政，進一步加強政府自身建設。在此精神下，法制辦專門成立了《辦法(草案)》起草小組。

同一時間，國務院法制辦法制研究中心委托湖南省政府法制辦開展行政裁量權研究工作，后者于當年12月提交了《規范行政裁量權課題研究報告》。

征求意見過程中有企業界人士提出，根據湖南經濟社會發展水平處于全國中等水平的狀況，要求將罰款的最高限設定在法律規定的中限。但起草部門最后認為，作為政府規章不能在裁量權的規范中違反法律規定或者改變國家法律內容，因此，規定裁量基準階次不少于三個，執法機關根據實際確定對應不同階次的各類情節，以實現處罰的合理。

湖南省財政廳的做法是，三個基準階次中一般情節取25％以下的罰款，較重的取五分之三，實際上降低了一般情節的處罰力度，而不是簡單的三分之一。

“程序控制的制度設計時，我們提出，行政行為應當明確由不同的內設機構分別負責立案(受理)、調查、審查、決定等職責。”湖南省政府法制辦公室依法行政指導處處長謝生達向《中國新聞周刊》介紹。

“據此規定執法單位只能提出處理意見，由監督執法局專門負責集中審理，然后結果由稅政法規處審查監督，最后由主管領導簽發。說句不好聽的話，現在這樣的制度設計，要收買就得收買幾個部門的人，這種可能性就很小了。”華保國是這個改革的堅定支持者。

據華保國介紹，有些人不習慣以前自己單獨能夠決定的權力被分解了，心里抵觸，但后來發現行政復議和行政訴訟的案子少了很多，這就是受益于《辦法》中的具體規定。

案例指導本身又成為一個單獨的制度，一份暫定名為《湖南省行政執法案例指導辦法》的征求意見稿已經在進行廣泛的意見征求。唐世月設想，指導案例的發布，能夠給行政相對人一個直觀的標桿，到那時，類似“同案不同罰”“同事不同辦”的情況就有可能大大減少。

謝生達坦言，這個制度落地生根最大的難點在人，由于下級政府有些部門執法人員的素質一時難以達到，對制度的理解本身還需要一個過程。他說《辦法》頒布之后，重要的工作就是培訓，一級一級的培訓，以圖提高執法人員依法行政的素質。

值得注意的是，由于湖南省的相關改革始終是在省長周強的推動下進行，周強法律科班出身的背景被認為是其中重要的因素。針對外界“湖南的改革會不會因人而變”的質疑，某位接受采訪的官員認為，“人的因素的確很重要，但改革推進到這個地步，已經重新塑造了行政部門依法行政的觀念，各級政府習慣了，形成了新的傳統，想再改回去都難”。

“剛開始是抵觸，后來接受，意味著我們的《辦法》管用了，我相信這才是這個改革最大的價值，通過細致的工作改變行政部門的觀念，倒逼行政部門自我限權。”謝生達對未來頗感樂觀。

《中國新聞周刊》記者了解到，在湖南省2009年的政府工作績效考核中，依法行政占了20％，與發展經濟、環境保護等有了同等的地位。而從今年開始，湖南省政府將按照《湖南省依法行政考核辦法》組織對省直機關和地市政府的依法行政工作進行嚴格的考核。