小產權,大權利

楊正蓮

最重要的，是要賦予城鄉集體建設用地相同的權益，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。

尊嚴生活可期，而征途漫漫。如何保障公民的財產權，乃是其中第一要義。

3月5日深夜，距溫家寶總理重申“尊嚴”的十幾個小時之后，一位自稱一直關注“兩會”的居住在北京太玉園小區的網友，在沒有發現他所期望的關于小產權房的提案時，忍不住在某論壇上表達他的擔憂：“幾年來，關于小產權房的口水仗太多了，可是我們這些業主的實際問題仍然沒有解決。我們的教育、保險、就業等依然面臨著被扼殺的命運。”

這位網友所擔憂的小產權房，是指在農村集體所有土地上建設的房屋。這些房屋由于建造在農村集體土地上，所以沒有(其實質為不應)向當地政府繳納土地出讓金，其產權證由鄉政府或村委會頒發。由于沒有具備縣級以上房管部門所頒發的產權證，這些房屋被稱之為“小產權房”。

小產權房權利之爭

這位網友不知道，其實本次兩會，有一位政協委員的提案，其內容正是小產權房問題。

“這幾年一直喊(禁止小產權房)，每一次不但沒有禁止，反而愈演愈烈。”20lO年3月7日，全國政協委員、民進中央常委、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明提交了《關于妥善解決小產權房問題的建議》。他在這天下午進會場前告訴《中國新聞周刊》：“我也認為不要拖下去了，要盡快明確解決辦法。”

按照《憲法》規定，農村的集體土地，屬農村集體所有。“小產權房”由于建造在農村集體土地上，作為農村集體的合法財產，應該具有一般意義上的公民房屋財產和土地財產權利。但現行的《土地管理法》卻將農民對集體土地的這一重要權利付之闕如。不僅如此，由于與城市政府的利益相違，雖然現實中小產權房比比皆是，但把小產權房界定為“非法”的聲音一直強勁。國務院在1999年曾經發文規定，農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。同時要求有關部門，“不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。

而無論是出售還是居住在小產權房中的公民，也無不擔心，這一財產是否會永遠處于“非法”狀態，以及何時會因為與現行法規相抵觸而被拆除。

上述網友在發帖時的顧慮，也是他所居住的小產權房太玉園小區所有業主的擔心。

太玉園小區，位于北京市郊區的張家灣鎮張家灣村，是北京市乃至中國最大的小產權房小區之一。總建筑規模超過200萬平方米，由歐式洋房、中式板樓以及別墅組合而成。

2001年之前，張家灣的村民主要以農業種植為主。但他們很快發現，在北京迅速擴大的城市化過程中，蓋樓房的收益顯然更劃算。一個“新農村改造計劃”就此誕生：開發商出錢，村里出地，村民以正房一平米頂一平、廂房一平米頂半平的條件住進了樓房，多余的房子則對外銷售，收益由全體村民參與分享。由于出售小產權房所帶來的收益，張家灣村的村民享受上了難得的福利：村民可以從村里領工資。村集體決定，該村51歲以下的村民，每人每年可獲得1800元的糧食補助金；51歲以上的村民，則每年享有3600元的養老金。盡管這些福利不夠理想，但村民出售房產、城市人買房之后，為這些新居戶服務業帶來了村民不少的收益。因此村民們覺得，這一賣房子的主意，比種地收益顯然要劃算得多。

雖然張家灣村自發建起來的這些樓房，屬于不被官方承認的“小產權房”，但北京越漲越高的房價，顯然為小產權的“繁榮”提供了合理性。

太玉園很快成為體量龐大的小產權房小區，并以周邊大產權房一半價格的優勢熱賣。

在張家灣村鉚著勁兒蓋樓房的這些年，全國范圍內的小產權房數量也在不斷攀升。非官方統計數據顯示，中國目前小產權房建設面積達印多億平米，相當于中國房地產業近10年來的開發總量。其中，北京市“小產權房”約占全市商品房總量的20％～40％，深圳市這一比重更高，要占到50％～70％。

此時，小產權房的存留就已經不單是業主的利益所系。而關系到一大批具體的公民權益和權利界定問題。太玉園越建越大的這幾年，國務院則三令五申，禁止在集體土地上建商品房。

2007年，北京、濟南等一些地區，強行拆除了一些小產權房。曾經實施“小產權房”辦證試點工作的河北省石家莊市，迫于壓力而暫停辦證試點。

在一輪緊似一輪的清查風暴中，太玉園幸存了下來，其平均單價也由當初的2000多元，漲到現在的近5000元，而且二手房交易活躍。

農地如何流轉入市?

2010年3月5日，國土資源部部長徐紹史列席全國人大寧夏代表團的審議會議時，曾就小產權房表態：“很快就會進行系統清理。”他說，“按照現在考慮，大概一年左右會有調查結果，然后按照小產權房的不同情況來設定政策。”

徐的此番表態絕非偶然。國土資源部內一位了解詳情的學者告訴《中國新聞周刊》，二次土地調查結果顯示，近年來，全國的建設用地增幅很大，而且有很多沒有經過“上面”審批的“違法”用地，小產權房就是其中很大的一塊。

今年1月29日的全國國土資源工作會閉幕式上，徐紹史也透露，今年國土資源工作將面臨五大硬仗，其中，與住建部聯手全面清理小產權房將成為重中之重。

在那次全國國土資源工作會議召開前不久，國土部與住建部曾奔赴部分一線城市小產權房問題比較嚴重的區域做了初步調研。兩部委調研后認為，所有在建及在售小產權房必須全部停建和停售。將以地方為主體組織摸底，對小產權房現狀進行普查；責成領導小組研究小產權房問題，拿出相關處理意見和辦法。

徐紹史所說的“系統的清理”，顯然沒有那么簡單。前述國土資源部學者告訴《中國新聞周刊》，部里的確比較重視這個問題，但目前還沒有看到實質性的工作安排，清查也只是解決問題的前提，“所謂的百人下基層調研，也只能看到一些面上的東西，不可能很細致，最多也是提供一些政策依據，而不能最終解決問題”。

全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明卻認為，現在小產權房牽涉的面已經很大很廣，若處理不好就會激化一些矛盾：“最好是要妥善處理，我個人認為要分類處理。”他告訴《中國新聞周刊》，占用耕地的可以全部拆除，而在農村集體建設用地上的要給予承認，“只要不影響市容和總體規劃，為什么不可以在鄉村里面出現商品房?小產權房還可以緩解房地產市場的過高價格”。

蔡繼明關于“耕地上蓋房非法、集體建設用地上蓋房合法”的這一思路，在許多層面被廣泛承認。顯然，在小產權如何界定的同時，如何通過土地流轉，使得農民參與收益分享已然非常緊迫。2008年舉行的十七屆三中全會，提出了“農村集體建設用地可有條件進入市場”的觀點。而相關試點，則在2005年就開始持續推進。

中央政府層面最先為“農地入市”定調的，是國務院2004年提出的“農村建設用地流轉”。當年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》認為，在符合規劃的前提下。村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以“依法流轉”。

“農地入市”的切入點，則始自2005年開始的“城鄉建設用地增減掛鉤試點”。其基本邏輯是，“為農民集中興建住房，將農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，與建新地塊占用的農用地進行等量置換。”以重慶為例，具體做法是拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區，騰出的80％左右復墾為耕地，然后通過城市購買置換為城市建設用地指標，進而通過市場拍賣。在浙江和成都，則由政府直接整理農村宅基地復墾土地，重新獲得建設用地指標，然后再將城市周邊的耕地開發為城市建設用地。

但這些改革中的關鍵制度設計中，仍然保留了政府定價、并只有通過政府之手才能入市交易的設計。這種增加地方政府的土地儲備、農民并不能成為獨立自由交易主體的制度設計，很難突破一些地方政府再次從中牟利的格局。這點備受學者的詬病。

蔡繼明在此次提案中指出，政府的職責是規劃，“得弄清楚，政府是在做所有制規定還是用途管制。”他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，最重要的，是要賦予城鄉集體建設用地相同的權益，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。