“縣官”集訓背后的政改思考

王全寶

“郡縣治則天下安”。專家們認為，新一輪密集輪訓“縣官”的背后，也許蘊含著縣政改革的深意，要變以往的“向上負責”為“向下負責”。

三月的北京已見新綠。毗鄰頤和園的中央黨校迎來了300余位天南地北的新客人。“王書記”“李書記”……東北話、貴州話等地方口音此起彼伏于這個臨時組建的集體。這300多位縣委書記從全國各地聚集而來，經過暫短的輪訓后，他們又將重返中國基層政權所在地。

王曉樺仍然眷戀在中央黨校集訓的短暫時光，“十幾個人一組，一起討論工作中遇到的問題，大家都放得開，沒有競爭，只有智慧的火花”。

任職河北省大名縣縣委書記達7年之久的王曉樺曾經多次進京輪訓，或在中央黨校，或在國家行政學院，而每次參加培訓的主題也不一樣，有的是關于新農村建設，有的是維穩。

“縣官”非同一般

2008年8月11日，中組部下發《關于2008－2012年大規模培訓干部工作的實施意見》。2008年10月，新的《中國共產黨黨校工作條例》正式出臺，其中最引人關注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓對象，學員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據之一。

隨后在11月10日至26日，2000多名縣委書記陸續走進中央黨校、國家行政學院、浦東干部學院、延安干部學院、井岡山干部學院，7天的學習內容就是貫徹黨的十七屆三中全會精神。

2009年掀起了“縣官”進京輪訓的高潮。2月，全國3000余名基層檢察院檢察長在北京國家檢察官學院接受輪訓，2月18日至5月30日，公安部把全國3080名縣級公安局長分批集中到北京進行專題培訓，5月8日至6月10日，全國2000名縣紀委書記分別在中央黨校、國家行政學院，中央紀委監察部北戴河、北京、杭州培訓中心，分三期參加全國縣紀委書記培訓班，9月1日至2010年9月，中國開展了最大規模的法院院長在京培訓。

在加強對“縣官”輪訓的同時，中央也試圖從經濟和行政角度加大基層政權改革的力度。

2009年初，中共中央1號文件提出推進省直接管理縣(市)財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，探索省直接管理縣(市)的體制。

4月12日，中央辦公廳下發《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》(以下簡稱《規定》)明確了縣委書記的選拔任用，應按程序報經省級黨委常委會議審議。

這是建國以來第一部專門關于縣委書記的中央文件，其將縣委書記選拔任用的重視程度超過以往。

5月18日，中共中央組織部部長李源潮在貫徹落實《規定》的講話中強調，“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。

兩個月后，財政部公布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行。

專家認為，如此制度化，高規格的集中培訓以及對縣級政權前所未有的重視。傳遞出一個強烈信號：改革發展進入關鍵階段的中國更加重視基層治理。

近年來多發的群體事件，讓中央黨校黨建部教授蔡霞驚呼，“基層政權陷入嚴重的合法性危機”。蔡霞在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“郡縣治則天下安”，中國社會大多數群體事件發生在縣鄉兩級，縣級政權處置此類事件的能力，關乎整個國家和社會的穩定。

長期關注基層改革的民革中央調研部蔡永飛博士分析認為，農業稅取消后，原鄉鎮政府的“主要工作”已經消失，與農民的直接沖突也相應減少，基層矛盾轉移至縣一級。

國家行政學院科研部主任許耀桐說，由于目前縣級政務官員事實上沒有經過民主選舉，權力不是來源于人民，“權力來源錯位，缺乏制約監督，導致基層矛盾頻發”。

讓“縣官”向下負責

蔡霞表示，無論是中央政府主推“省委任命縣委書記”的人事體制改革還是“省管縣”的財政體制改革，這些措施只是從行政角度進行推動，只是縣政改革的一個方面。

輪訓、激勵、監督手段難以從根本上改變基層矛盾增多、政令不暢等問題，縣政改革已達臨界點。近期，更有專家學者通過各種渠道呼吁進行縣政改革。

在2010年第1期《東南學術》雜志上，刊載了幾篇關于縣政改革的文章。許耀桐以《盡快開展縣級政治體制改革》為題撰文指出縣政改革勢在必行。

許耀桐說，過去側重村一級的改革，像村民自治委員會的選舉，盡管很有成效，但有局限，“畢竟這是中國最微觀的層面，很多改革不具有典型性，搞得再好，沒有實質性的作用。我認為以縣級為主體來進行改革是比較合適的，對上可以延伸到地市，向下可以打通鄉鎮和村莊，具有標本意義。”

蔡霞也寫了一篇文章，專論縣域問題：縣委書記培訓已搞了10年，問題依舊，而且越來越突出。從解決社會矛盾著手，也必須將縣政改革作為切入點來啟動整個政權體系的改革。這是“郡縣治則天下安”的引申意思。

蔡霞認為，從中央到鄉鎮這五級政權，除了鄉鎮政權有一定的不完整性外，縣到中央四個層級，政權設置基本大同小異。縣級政權除了沒有外交、軍事部門外，中央政權有的縣級政權大致都有，只不過政權級別逐級提升、政府規模逐級增加、管轄地域范圍逐級擴大而已。

蔡霞更是呼吁，“僅僅靠政策調整、靠行政改革來化解政治危機，實際上是力所不逮。”

對此，中國社會科學院農村發展研究所研究員于建嶸亦有同感，“縣官”輪訓不能解決縣域矛盾，解決問題需要改革目前的縣政體制。

上世紀80年代開始，中央推行干部任免制度改革，改成下管一級。基層官員只需對上一級領導負責，不需要對中央政府負責。

于建嶸認為，只對上負責的領導體制值得商榷，“縣官”天天想著怎么去跑官。現在關鍵是要建立對下負責的領導體制，“老百姓通過選票選縣官，讓老百姓監督制約縣官”。