被協調的正義

申欣旺

政法委書記兼任公安局長，使得檢察院、法院的獨立辦案、獨立審判時常受到干擾，多年來一直飽受爭議。令人欣慰的是，隨著“依法治國”觀念的深入，此種局面開始有重大改變。

出人意料的是，全國人大代表、人民銀行原副行長吳曉靈談起和自己行業毫不相關的司法領域，“我們的政法委書記往往都身兼公安局局長，公安局本來是檢察院的監督對象，但被監督者是監督者的領導，這個體制特別不順?！?/p>

這位人大代表在兩會期間說，她曾經聽到基層法院和檢察院的同志感嘆工作很為難?！氨热?，領導開會決定了一個事。那這個領導包不包括政法委書記呢?如果包括，就得服從他的領導。但如果這個事情做得不對，從業務上來說，檢察院和法院都可以對公安局做出的不當行為提出不同的意見?！眳谴碇赋觯@種黨政關系的扭曲和錯位。影響了司法公正，她提出的解決辦法是，政法委書記不能身兼公安局長”。

最近有報道稱，地方公安機關，隨著王立軍、傅政華出任渝、京兩地公安局長，中國四大直轄市公安局長不再由中共政法委書記兼任的局面得以出現并延續至今，在其他27個省、自治區中，已經有將近半數省和自治區政法委書記不再兼任公安廳長。協調辦案

3月22日，某知情人士提供給《中國新聞周刊》的一份政府文件顯示，一起已經終審裁定“建議檢察院撤訴”的案件，因為貴州福泉市委政法委的“認定有罪”而進入一個奇怪的程序。

涉嫌詐騙的蒲開華、劉興友經福泉市人民法院一審，獲刑逾十年，隨后二被告不服提出上訴。黔南州中級法院二審以“事實不清、證據不足”，于2008年8月18日終審裁定，撤銷一審判決，發回重審，并建議福泉市檢察院撤回起訴。

從法律來說，終審判決具有終局性，以其確定力、拘束力和執行力而顯示司法的權威和公信力，但該案并未就此結束。

2008年8月29日，該文件的行文單位福泉市政府認為“市委政法委對此案的認識是統一的，對蒲、劉二被告人做有罪認定的態度是堅決的。四家班子領導聽取匯報后也認為，本案事實清楚，證據充分，定性準確，量刑適當，不宜由檢察院撤回起訴做無罪處理”，否則“法律效果不好，社會效果也不好”。

一位曾擔任基層法院法官、現任某市政府法制辦主任的資深法律人士告訴《中國新聞周刊》記者，“這類案件協調實際上是各級政法委最重要的一項工作，也是為外界詬病最多的一項工作?！?/p>

河北某檢察院檢察官薛林(化名)一直不能釋懷曾經在政法委協調下辦理的一起信訪案件，最后上訪者被以詐騙罪起訴。他無奈地表示，“從法律上來說，這不是我自己的判斷，對當事人很愧疚。”

薛林說，“在政法委的指導、協調下，一些疑難案件會被提到‘公、檢、法、司四長會議上研究解決，這樣做的好處是，幾家的分歧較為容易達成一致”。

但在他看來，這種案件協調的方式，其缺點也是顯而易見的，“這種方式是以剝奪案件當事人的訴權為代價。一個案件，只要經過政法委研究，如果你對公安的處理有異議，那么你到了檢察院或是法院得到的答復都是一樣的，因為他們已經無權對此案再做決定。”

公安局長上位

政法委的設置幾經往復，從建國后的政法領導小組至文革前的被撤銷，到1980年代重建“中央政法委”，到1982年被定位為“黨委的一個工作部門”。

一位資深法官說，“此后面臨的沖突是，一些地方政法委以‘加強黨的領導為名不斷充實權力，甚至成了公檢法的直接領導，為人詬病”。

如此背景下，1987年黨的十三大決定“理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”，1988年中央一級取消政法委。旋即于1990年恢復，定位于黨委的“參謀”和“助手”，職責是宏觀指導協調政法工作。

到了1999年，政法委則被進一步定位為“各級黨委領導、管理政法工作的職能部門”，直至那時，政法委書記兼任公安局長仍然為數不多。

這一狀況在2003年底被迅速改變。此后，一部分地方黨委常委、政法委書記兼任公安局長，也有一部分政府副職以及助理兼任公安局長。記者獲知，還包括的第三種情況是，政法委書記盡管不兼任公安局長，但同時擔任公安部門的黨委書記，使得公安部門的地位得以提高。

不少人擔憂，政法委書記與公安局長互兼，將可能導致案件協調成“鐵案”，檢察機關無法進行偵查監督，而法院在被協調的情況下，實際上是按照公安局長的意圖，無法做出獨立的法律判斷。中國政法大學法學院副院長何兵教授也明確說，政法委書記與公安局長互兼損害司法部門的獨立辦案是不爭的事實。

山東某縣檢察院副檢察長段梅(化名)多次親身經歷“被協調”，“如果公安局長兼任政法委書記，對案件的定性、處理過當，卻要堅持己見，那么公檢法之間就會矛盾叢出?！?/p>

浙江某市檢察院檢察長苗力對《中國新聞周刊》表示，“檢察機關作為專門的法律監督機關，對公安機關的偵查工作和看守所的執法活動要進行監督，包括偵查活動監督、刑事立案監督和刑罰執行的監督。如果公安局長是政法委書記，就可以領導檢察機關，這樣一來，監督者與被監督者的關系就理不順，顯然不利于法律監督工作的開展。”

由于角色的轉換，已轉任律師的安徽省某市公安局前任副局長李剛(化名)稱自己更容易看出政法部門權力配置的問題，“在司法審判中，如果協調的政法委級別較低，那案件有可能通過上訴在上一級法院得到糾正，但如果督辦單位為省或市一級政法委，二審法院在協調范圍之內，那么事實上獨立的司法審判權就被地方化了?！?/p>

“司法權被協調的后果是，原則不復存在，只要案件被協調，最后都聽政法委的，而政法委書記很多時候又是公安局長，所以歸根結底是聽公安局的?！毖α诸H為無奈地告訴記者，“有時候檢察官甚至有點喜歡這種形式，因為都聽公安局的，不用擔心案件被法院發回來?！?/p>

何去何從

細心的媒體發現，全國已經有將近一半省市不再由政法委書記兼任公安廳(局)長了。但中國人民大學法學院一學者認為，“此趨勢仍然不好判斷，因為它(人事任命)本身是政策性的。”

政法委書記與公安局長不互兼可能出現的一種后果就是，地方政法委陷入實質上的無權狀態。

薛林說，“政法委實際上是一個比較虛的機構，人事權主要在地方組織部門。政法委的經費也非常少，很多時候還要從我們這些政法部門的經費中撥付一部分”。

亦有人提出地方政法委書記可由法院院長兼任，這樣既能強化黨對司法工作的領導，又能更好地維護社會公平正義。

支持此種觀點者認為，上世紀90年代中期，最高人民法院院長任建新同時任中央政法委書記。來自法院內部的觀點表示，“當時法官有足夠的自信依法辦案，不需過多擔心權力的不正當干擾?！?/p>

對于具體的改革，苗力認為“難以簡單回答”，但他從檢察機關的角度告訴記者，“有同志認為，必須在省級以下的檢察機關實行垂直領導體制，以確保檢察權的依法獨立行使。這樣安排也是黨的領導的一種體現，因為，檢察機關都有黨組，也是在黨組的領導下開展工作的?！?/p>

山東某市法官李學堂(化名)對此表示認可，“每一級法院、檢察院都設有黨組，公安局有黨委，事實上，所有的工作均在黨的領導下開展，各自履行職責，能夠更有效地保障公平正義。地方政法委可作為智囊機構存在，必要的時候代表黨委協調公檢法之間的工作”。