關于我國城市用地規模的預測

劉靈輝，劉曉慧，陳銀蓉

(1.華中農業大學 土地管理學院，武漢 430070；2.湖北國土資源職業學院，湖北 荊州 434000)

1 城市用地規模影響因素分析

20世紀90年代，我國大中城市建設用地擴張速度很快，年增長率近4%，遠高于世界發達地區平均1.2%的城市擴張速度，且城市新增建設用地占用耕地的比例較大，平均達70%左右，在西部地區甚至高達80.9%，造成全國人均耕地面積從1979年的0.15hm2下降到2004年的0.10hm2，對耕地保護造成巨大的壓力，另外，城市規模的迅速擴展，引起城市基礎設施、自然環境與城市發展的不相協調，進而形成“城市病”等一系列問題，因此，合理確定城市規模擴張的速度，并與經濟、社會、環境發展相協調，該問題引起越來越多的學者關注。影響城市用地規模的因素有很多，既有客觀方面的，又有主觀方面的，主要包括以下幾個方面：（1）客觀因素：影響城市規模的客觀因素包括：自然地理條件和區位、規模經濟、經濟實力、科學技術發展水平、社會歷史和政治條件。（2）主觀因素：人口數量與人口生育政策、城市規劃、特殊優惠政策、人的選擇、重大工程項目布局。

1.1 人口規模和城市化水平

城市的規模通常以人口規模和用地規模來界定。傳統方法認為，人口規模與城市用地規模之間存在著正比關系，城市人口規模決定城市用地規模。因為隨著城市人口的增加，城市原有的基礎設施等不能滿足新增人口的需要，就要通過擴大城市規模的途徑來滿足需要。

2004～2006年全國287地級以上的城市總人口從117824.11萬人增加到119875.79萬人，其中非農業人口從36290.63萬人增加到39138.22萬人，城市化率從30.80%提高到32.65%。可見，隨著城市人口的增加，城市化水平的提高，城市規模擴大是必然結果。

1.2 經濟發展狀況

經濟發展是城市用地規模擴大的直接推動力，按照經濟學理論，產出是由土地、資金和勞動力三者相結合的產物，在資金和勞動力固定的情況下，經濟發展越快，就越需要用土地投入作為發展的支撐，因此，經濟發展水平與城市用地規模在一定程度上也呈正相關的關系。

2004～2006年全國287地級以上的城市地區生產總值從2004年的163350.67億元增加到2006年的226670.08億元，年均增長率17.80%，相應地，人均地區生產總值從13752.80元增加到18064.90元，年均增長率14.61%，表明我國城市經濟發展速度較快，城市用地規模的擴大是經濟發展的必然結果。

1.3 固定資產投資情況

固定資產投資是指建造和購置固定資產的經濟活動，它是社會增加固定資產，擴大生產規模發展國民經濟的重要手段，也是提高人民物質文化生活水平的條件。固定資產投資的數量在一定程度上反映著一個城市的發展狀況，并對城市用地規模的產生著重要的影響。

2004～2006年全國287地級以上的城市固定資產投資從68667.22億元增加到104466.16億元，年均增長率23.34%，其中房地產開發投資從13109.80億元增加到19274.48億元，年均增長率21.25%，住宅投資從8919.28億元增加到13411.82億元，年均增長率為22.63%。雖然固定資產投資增多，會使住房條件和道路等基礎設施水平得到改善，但是固定資產投資主要以土地作為載體，因此，投資規模的擴大也會相應地占用大量的土地，導致城市用地規模的擴大。

1.4 國家和地方政策的影響

城市規模不僅受社會經濟因素的影響，同時國家和地方政府的政策對城市發展規模也產生著重大的影響，甚至有時起著指揮棒的決定最用。1980年，國家建設委員會就提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針，后在1989年12月頒布的《中華人民共和國城市規劃法》將城市化方針修改為“嚴格控制大城市規模，積極發展中等城市和小城市”，但是基于我國人多地少的國情，如果采用遍地開花的城市化發展模式，勢必造成大量土地資源的低效利用，大城市的集聚作用得不到應有的發揮，因此經過長時間的學術爭論和實踐，現在我國基本上已經不再提“嚴格控制大城市規模”這個口號，而是采用日本的都市圈發展模式，這一點在2008年1月實施的《城鄉規劃法》中有所體現，該法中提出了大中小城市及小城鎮協調發展的方針。

地方政府的城市發展戰略也像一根指揮棒一樣，指揮著城市的發展方向和城市化的道路。在目前中央政府和地方政府管理體制下，地方政府行政官員出于政績或者快速見效的需要，非常熱衷于搞城市建設，力圖通過做大城市規模，來拉動地方經濟的發展，因為城市規模擴大，不僅帶來了基礎設施建設，增加了固定資產投資，同時也為當地政府帶來了豐厚的出讓金收入。目前的新一輪城市規劃修編，每個城市都提出了自己的發展口號，比如柳州市的“再造一個柳州”，北京也指出，未來北京經濟社會將處于快速發展時期,城市的集聚效應仍會保持一定慣性，將“不可避免地引起城市規模的繼續擴大”，預計到2008年將人口規模將達到1550萬人。

2 城市用地規模預測的方法選取

2.1 我國城市用地規模確定方法

由于不同城市歷史發展和現狀用地緊張情況不同，1990年國家頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》按照人均建設用地水平將規劃標準分為四個等級（見表1），新建城市的規劃人均建設用地指標宜在第三級內確定，當城市發展用地偏緊時，可在第二級內確定。現有城市的規劃人均建設用地指標，應以現狀建設用地的人均水平為基礎，規劃人均建設用地指標應同時符合人均建設用地指標級別和允許調整幅度雙因子的限制要求，可以看出，城市規模與人口數量之間存在著極其密切的關系。

按照《城市用地分類和規劃建設用地標準》，我國目前的城市規模確定主要按照城市人口數量乘以人均用地標準來確定，這種城市規模的確定方法，導致在規劃修編過程中地方政府會通過超常規地做大人口預測規模的方式來 “合法”地擴大城市用地規模。這種倒推的方法往往導致兩種結果：第一，造成人口預測規模的超常規增長；第二，導致指標分配在空間上達不到最有效的配置，造成土地資源的變相浪費。

2.2 方法選取

通過查閱2005～2007年《中國城市統計年鑒》得到全國287地級以上城市近3年的生產總值、固定資產投資、人口和城市建設用地規模等情況，通過觀察分析剔除明顯不合理的或者有殘缺的數據，然后采用計量經濟學中的回歸分析模型，對歷年的面板數據進行回歸分析，利用殘差圖和懷特檢驗分別分析數據是否存在異相關性，如果存在利用對數變換法對其進行修正，然后得到最終的回歸模型，最后對3年數據所得出的回歸模型進行對比分析，發現問題，提出對策和建議。

表2 2006年城市建設用地和城市人口OLS法估計結果圖

3 基于計量經濟模型的城市用地規模預測

通過收集2004～2006年全國287個地級以上城市的人口和城市建設用地資料，通過篩選剔除不全的數據和明顯不合理的數據，然后首先對2006年的城市人口（X）和城市建設用地規模（x）作最小二乘回歸，得到結果如表2所示。

得到的城市用地規模和城市人口之間的線性回歸方程為:Y=-12.6737+1.310784x，為了檢驗在數據是否存在異方差性，本文采用殘差圖直觀判斷法和懷特檢驗法兩種方法，首先可以得到殘差圖，如圖1所示：

通過殘差分布圖，可以大致看出隨機誤差項存在著遞增的異方差性,然后利用懷特檢驗，得到結果如表3所示：

表3 城市建設用地和城市人口回歸模型懷特檢驗結果表

表4 采用OLS方法求lny和lnx的回歸結果圖

其中F值為輔助回歸模型F統計值，取顯著性水平a=0.05，由于 nR2=178.2116＞=5.99，所以可以判定存在異方差性。

如果模型經過檢驗存在異方差性，需要選擇必要的方法消除或減弱異方差性對模型的影響，以提高估計參數的精度，本文采用對數變換的方法，對異方差進行修正。首先采用GENR 生成 lny 和 lnx，即 GENR lny=log(y)，GENR lnx=log(x)，然后用OLS法lny和lnx進行回歸，得到的結果如表4所示：

表5 城市建設用地和城市人口對數變換后回歸模型懷特檢驗結果表

再次利用懷特檢驗模型是否存在異方差性得到結果，如表5所示：

此時 nR2=3.204686＜=5.99，可以判定模型中的異方差性消除。回歸結果表明，城市非農業人口數量與城市建設用地規模之間存在顯著的正相關關系，回歸系數表明，城市非農業人口數量每增加1%，城市建設用地面積增加0.875058%，即城市用地增長規模略低于非農業人口增加數量。

按照上述方法，分別建立起2004、2005年2年的城市建設用地數量與城市人口數量之間的一元線性回歸模型，然后利用懷特檢驗法檢驗出兩年的nR2分別為188.4703和170.3217，表明存在異方差。然后利用對數變換的方法對模型存在的異方差進行消除，得到變換后的2004年回歸模型為：Lny=0.663909+0.861072lnx；2005 年的回歸模型為：Lny=0.827682+0.825387lnx。通過對比分析發現，非農業人口的數量與城市建設用地之間都存在正相關的關系，這與理論分析和現實情況相吻合，并且2004、2005年非農業人口數量每增加1%，城市建設用地面積增加的數量分別為0.861072%和0.825387%，與2006年相比較而言，可見，非農業人口增加對城市用地面積擴張的拉動力基本保持穩定。

4 對策建議

4.1 充分發揮中心城市集聚作用，避免遍地開花，造成土地資源的浪費

城市系統的發展和運動應該存在某個臨界點，在這個點上，城市系統平衡性能良好，營運正常，可以實現城市的綜合效益最佳，高于或低于這個臨界點，城市的發展都處于相對不經濟，中心城市有著中小城市所不能比的城市基礎條件、得天獨厚的區位、交通、資源等優勢，經濟實力較強，因此，大力發展中心城市，并通過打造城市圈，衛星城等發揮其輻射和帶動作用，就能使自身得到發展的同時，使周邊地區的經濟和發展環境也得到極大的改善，能有效避免城市盲目建設，遍地開花，造成不必要的土地資源浪費。

4.2 節約集約利用城市土地

城市建設用地規模與城市人口數量之間存在著正方向的比例關系，實際上國家也是通過人均用地指標的方式實現對城市建設用地規模的調控，但這就遇到一個問題，我國是全世界的第一人口大國，如果按前面所述的到2020年城市化率提高到60%的話，那就意味著有將近4億的人口要實現城市化，按照現有標準推算，將有3599.98～7199.96萬畝土地轉變為非農建設用地，這對于我國緊缺的耕地資源現狀來言，無疑是難以承受的。況且，根據《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》顯示，我國2005年底耕地面積為183124萬畝，如果按照此推算，到2020年勢必突破18億畝的耕地保護紅線。因此，在城市發展過程中，要注重挖潛城市土地存量，積極推進城市改造，避免盲目大搞新城建設，注重發展城市地上和地下空間的開發利用，使土地達到高效、集約、合理利用。

4.3 樹立科學的政績觀

城市建設是一個漸進的過程，不可能在短時間內一蹴而就，而目前的政府管理體制，一切以經濟發展為中心，盲目追求項目建設和GDP的增長，片面的發展觀導致了片面的政績觀，城市官員出于自身短期任職內出政績的目標考慮，會通過大量地征用農地，出讓國有土地的方式，做大城市規模，賺取土地出讓金，提高財政收入，提高經濟發展速度，這樣就造成了大量的農地被征用，且建設后的開發區或者廠房，由于缺乏招商引資的渠道而大量閑置，造成土地浪費、低效使用的現象嚴重。因此，地方政府要改變傳統的經濟發展思路，把經濟發展的源泉從以地生財的怪圈中拉出來，轉變為通過依靠科學技術進步、引進科學的管理方法等方式促進地方經濟發展。

4.4 加強對城市用地的動態監控

從宏觀上，國土部很難快速地掌握全國城市土地利用情況，往往需要經過一次土地清查才能有個大概的了解，地方政府憑借信息方面的優勢，存在著瞞報或者少報以謀取自身利益最大化的動機，致使土地清查天然地存在著數據不準確和難于定位等缺陷，況且組織一次土地清查的時間跨度較長；從微觀上，由于我國國土面積巨大，且用地違法現象隱蔽性越來越強，政府和國土部門很難及時發現違法用地情況，造成用地執法監督帶有滯后性。因此，要加強對城市建設用地的動態監控，定期或者不定期地利用衛星監測技術對城市土地的利用狀況進行監測，及時掌握城市的土地利用狀況，對違反城市規劃或者土地利用規劃的用地單位和個人，及時按照相關法律法規進行處罰。

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