政策評價與戰略展望

◎ 文/詹卉 馬君

（作者為中央財經大學財政學院博士）

西部大開發對西部的發展帶來難得的歷史機遇，加速了西部地區的發展。但是，相對于西部發展的強烈發展需要，相關政策措施還存在一定的問題。

（一）政策與發展需要存在一定的差距

1.財稅政策對西部大開發的作用有限

西部大開發財稅政策的貫徹落實，為西部地區基礎設施建設和區域經濟發展起到了重要作用，但是也逐漸暴露出一些問題：一是稅收優惠無法充分發揮其政策效應。從政策的執行情況來看，西部大開發稅收政策的主要問題集中在：優惠力度有所減弱；優惠范圍相對狹窄；對西部原有的基礎產業、優勢產業和國有企業改造等方面的支持力度不大；稅收對經濟發展的貢獻率低，效果不明顯；稅收優惠減免與財政需求存在一定矛盾等等。二是現行的財政轉移支付難以實現其均等化的功能。我國現行的轉移支付制度中，稅收返還仍然占據了重要地位。而這種方式的分配辦法是以1993年為基數的，其結果是導致稅收基數大的東部地區獲得的稅收返還多，稅收基數小的西部地區獲得的稅收返還少，減弱了轉移支付對縮小區域發展差距的作用。

2.產業政策支持依然存在不足

一是西部大開發的產業政策仍然不夠完善和具體，缺乏一個完整的戰略性產業政策體系，不利于西部地區經濟的持續穩定增長。二是西部地區產業結構的矛盾依然沒有解決。農業基礎比較薄弱，工業化程度較低；采掘、原料工業所占比重大，產業鏈條短，產品加工層次低；企業規模小，產業組織分散，技術管理水平仍然較低；支柱產業的作用和地位不突出，競爭優勢不明顯。三是高新技術產業的發展程度依然較低。目前，雖然西部地區高新技術不斷提高，但是在全國的地位逐漸降低。2001～2007年，西部高新技術產業規模以上企業產值由1006.34億元增加到2684.72億元，占全國的比重由8.2%降低到5.3%。

（二）政策比較優勢逐漸減弱

近幾年，在西部大開發之后，國家又相繼推出了振興東北老工業基地、中部崛起等戰略，這是國家實施全國一盤棋、統籌協調可持續科學發展之舉。然而，國家的資金投入是有限的，隨著國家政策、社會宣傳、扶持力度從西部向東北、中部的擴散和轉移，西部對社會經濟的影響力在減弱，對國際、國內資本的吸引力降低，政策的比較優勢也在逐漸減弱。此外，與東部地區相比，西部地區的基礎設施依然較為落后、政府效率相對低和市場化程度較低等問題沒有從根本上改變，這直接導致西部地區的政策效應低。

（三）西部經濟和社會發展水平依然比較落后

從經濟總量規模來看，2008年，西部12省（市、區）GDP總和不到6萬億元，占全國各地區總和的17.8%。西部地區盡管面積占全國的2/3以上，人口接近全國的1/3，但經濟總量規模卻不到全國的1/5。從城鄉居民收入來看，2007年，西部地區城鄉居民收入分別為11309元和3028元，均低于全國13786元和4140元的平均水平，與東部地區16974元和5855元還存在較大的差距。在西部12省（市、區）中，甘肅省的居民收入水平最低，其農村居民年人均純收入只有2329元。從進出口貿易來看，西部地區進出口總額占全國的比重較低，而且近年來呈不斷下降的趨勢。目前，西部地區對外貿易總量規模很小，僅占全國總量的5%～6%左右。2000～2006年，西部地區進出口額占全國比重由3.96%下降到3.45%，出口比重由3.84%下降到3.5%。出口額占全國的比重下降，說明西部地區外貿出口能力較差，產品缺乏國際競爭力，由此導致出口對地區經濟的拉動作用不明顯。應該說，西部地區發展水平落后是自然條件以及國家傾斜政策等多種因素在多年發展后逐漸積累的結果。所以，要想未來從根本上改變西部地區落后發展的局面，不是一個10年能解決的，它需要付出多年的努力。

（四）后續政策不明朗影響發展預期

《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發【2000】33號）文件規定，西部大開發有關政策措施主要適用于2001～2010年。這對未來西部大開發政策的延續，如“對設在西部地區鼓勵類的內資和外商投資企業，按15%的稅率征收企業所得稅”等政策，明確執行到2010年。2010年后，西部大開發相關的優惠政策能否繼續執行已成為西部地區干部群眾和投資者關心的重點問題。再如在西部大開發過程中實施的退耕還林政策，第一批實施退耕還林的經濟林補助期即將屆滿，而事實上所栽種的經濟林木未能產生期望的經濟效益，有的早已不適應市場，根本不能為農民帶來實際收益，如果按原來的規定停止補助，勢必會導致新一輪的毀林開荒，得不償失。此類政策的調整完善也是下一個10年要重點解決的問題。

西部大開發新10年戰略展望

從目前看，西部大開發的開局是好的，但下一步的發展也是非常重要的，特別是2011年到2020年這10年的發展更為關鍵。

（一）西部大開發新10年戰略目標

新10年西部大開發的戰略目標應該包括三個方面的內容：一是經濟發展水平大幅度提升；二是基本公共服務大體實現均等化；三是生態環境建設進一步取得突破。

1.經濟發展水平大幅度提升。到2020年，西部地區的總體經濟發展速度力爭趕上東部地區，大力發展和建設中心區域和中心城市，中心城市的經濟發展速度甚至要超過東部地區，使地區經濟差距水平開始逐步縮小。

2.基本公共服務大體實現均等化。通過轉移支付等政策，使西部地區居民享受的基本公共服務與東部地區的差距逐步縮小，特別是在教育、公共衛生和社會保障方面。

3.生態環境建設進一步取得突破。繼續實施天然林保護工程，加大西部地區生態建設和環境保護投入，促進生態環境建設與經濟發展水平同步發展，經濟發展不以犧牲生態和環境為代價。生態環境惡化得到全面遏制，環境生態功能逐步恢復，自然生態系統開始轉向良性循環。

（二）西部大開發新10年戰略重點

1.轉變經濟發展方式，調整產業結構

西部地區高新技術產業在國民生產總值中所占比重小，產業配套能力弱，資源綜合開發利用水平低，原料型產品和初級產品比重較大，技術含量和經濟效益不高；粗放型經濟特征明顯，比較優勢沒有在國內外市場得到充分發揮。要進一步加快西部地區發展必須從產業布局上調整西部地區產業結構。必須結合西部地區資源優勢、區位特點、市場情況因地制宜地優化產業布局，調整產業結構。

一是大力發展高新技術產業和現代服務業。在西部地區現有工業基礎上，大力發展高新技術產業和現代服務業，加快西部地區高科技成果向現實生產力轉化，加快把適用于民用的西部地區軍用高科技向民用轉化，重點建設一批西部地區的大型高新技術企業，加快西部地區開發區的發展，考慮在適當時間和地點建立一批專門用以承接東部地區產業轉移的開發區；

二是加快傳統產業科技進步。加快西部地區農業領域科技進步和工業企業技術改造力度，完善西部地區企業創新環境，鼓勵企業產品和技術創新，用高科技改造傳統第三產業，發展現代服務業。

三是提高西部地區承接產業轉移的能力。通過西部地區城市群和產業帶戰略的實施，發揮城市的聚集效應和產業的規模經濟效應，提高工業化水平，同時改善投資環境，降低產業轉移成本，為承接產業轉移創造有利條件。

四是發展特色優勢產業。加快發展西部地區特色優勢產業，努力成為具有一定的無法替代性、建立在專有技術基礎之上且形成一定規模能力的產業。既可以使得豐富的資源優勢加快轉化為產業優勢和經濟優勢，也可以優化全國產業布局，提高國民經濟整體效益。

2.加快重點地區發展，培育區域經濟增長極

西部大開發新10年必須堅持以線串點、以點帶面的方針，依托交通樞紐和中心城市，充分發揮資源富集、現有發展基礎較好等優勢，加快培育區域經濟增長極，推進重點經濟區域率先發展，鼓勵城市圈的形成和集聚發展。從西部地區實際情況出發，應重點推進四個層次的區域發展：

一是跨區域的重點城市區。成渝經濟區，重點發展重大裝備制造、高新技術、特色農副產品生產加工、天然氣化工和特色旅游業；西安、咸陽、寶雞、天水等城市共同構筑的關中－天水城市區，重點發展高新技術、機械制造和裝備工業、航空航天、現代高科技農業和特色旅游業。

二是省會城市和重要中心城市。充分利用這些城市相對較高的工業水平、知識資源、區位優勢，發揮對其他周邊地區的聚集效益和帶動作用。

三是重要資源富集地區。利用這些地區豐富的資源，規劃建設若干個能源開發基地和戰略性原材料生產加工基地。

四是重點邊境口岸城鎮地區。進一步發揮西部地區毗鄰14個周邊國家的地緣優勢和人文優勢，擴大對外開放和對內聯合，加強與周邊國家和地區的經貿往來和經濟技術合作，利用“兩種資源”，開辟“兩個市場”，建設出口加工區和來料加工區，促進邊境地區經濟振興和邊疆穩定。

3.提高基本公共服務均等化水平，加大基礎設施尤其是交通基礎設施投入

促進實現基本公共服務均等化，是西部大開新10年戰略目標的重要內容。因此，必須著力提高西部地區的基本公共服務水平。要優先發展教育，切實加強人才隊伍建設和各類人才培訓；加強公共衛生體系建設；積極發展文化體育事業。要合理布局邊境地區人口，加大政策力度，確保邊境地區居民以及少數民族居民平等地獲得改革開發和發展帶來的成果、享受到基本公共服務、有機會在現代化進程中不斷發展，促進各民族在現代化建設中的團結和融合，實現中華民族多元化一體格局，確保邊疆地區的長治久安。

經濟發展實踐表明，一個地區經濟發展與交通運輸業是密切相關的，發達的交通運輸是促進地區經濟快速發展的重要原因。西部大開發以來，西部地區的交通基礎設施已經有了相當大的發展，但西部地區地域遼闊，且多戈壁、高原、沙漠、崇山峻嶺等復雜的自然地理環境，導致路網分布稀疏、投資巨大，給交通發展帶來許多困難。當前和今后相當長的一個時期內制約西部地區經濟社會加快發展，影響西部地區與東部差距繼續擴大的一個重要因素還在于西部地區開發及西部地區發展中基礎設施依然滯后。公路、鐵路、機場等基礎設施建設依然滯后。因此，需要加大政府尤其是中央政府投入，創新基礎設施投融資模式，大力發展西部地區基礎設施尤其是交通基礎設施。

4.加強生態環境建設，鞏固退耕還林成果

西部地區是我國大江大河的發源地、生態屏障、生態涵養地，生態環境保護是西部地區的一項重要工作。當前和今后一段時期，西部地區生態環境建設任務十分繁重，限制開發區域和禁止開發區域占國土面積比重高，人口增長、經濟發展與資源環境承載能力矛盾特別突出，保護和修復自然生態的補償機制還不健全。因此，加強西部地區生態環境建設尤為重要。一方面，西部產業發展應與生態環境相適應，確保西部生態環境的休養生息。另一方面，應進一步加大生態建設力度，把生態建設作為各項建設的重中之重，把西部生態環境建設放在整個國家可持續發展戰略全局中考慮。

西部地區應進一步鞏固退耕還林成果。繼續解決好退耕農戶的吃飯、燒柴等生計問題。鞏固退耕還林成果應繼續加強基本口糧田建設，努力確保西南地區退耕農戶要有基本口糧田；對特殊困難地區，應在退耕還林錢糧補助到期后繼續給予補助；農村沼氣建設、生態移民、飲水安全、小型水利建設等專項建設資金應繼續向退耕還林地區傾斜；應繼續支持退耕還林地區發展特色后續產業并適當放寬經濟林比例限制。

5.促進“三農”問題的解決，實現城鄉統籌發展

當前和今后相當長的一個時期內制約西部地區經濟社會加快發展，影響西部地區與東部差距繼續擴大的一個重要因素在于西部地區的“三農”問題依然較為突出。西部地區農業的市場化程度低，農產品加工程度低，農業增效不高；西部地區90%以上的農村勞動力沒有受過初級培訓，廣大農牧民缺乏持續增加收入的渠道和門路，農民增收不多。特別是邊遠高寒山區、人口較少的民族地區等貧困人口集中分布地區，扶貧開發工作十分艱巨，工業反哺農業、城市支持農村的能力很弱。新農村建設困難大。要加快西部發展必須繼續努力解決西部地區的“三農”問題。

首先，要加快農業結構調整和農業產業化建設。要發展特色農業，努力培育西部地區具有競爭優勢的優質農產品，做好農產品深加工，根據地域資源特點，建設各類特色農業產業經濟區，推進農業產業化經營，發展生態農業。

其次，要進一步改善農村生產生活條件。繼續抓好農村水、電、路、氣等農民群眾最關心、最直接的好事、實事，加強農田水利等農業基礎設施建設，深入推進農民創業工程，不斷加大對西部地區扶貧開發的工作力度和投入力度，千方百計地增加農民收入，讓老百姓得到實惠。

最后，要扎實推進社會主義新農村建設。西部地區新農村建設應按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，全面加強農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。在新農村建設中，應著力解決好“三農”最迫切需要解決的問題，如農民吃水難、出行難、讀書難和看病難等問題。