淺析城市建筑整治后的長效管理——以上海市迎世博600天行動建筑整治為例

■ 潘 翔 Pan Xiang 饒 斌 Rao Bin

2010年上海世博會，是第一次以城市為主題的世博會。為迎接盛會的召開，全市自2008年9月起開展了“迎世博600天行動”，1.6億m2的建筑整治工作是其中的重點任務之一。目前全市建筑整治工作已進入收尾階段，成效顯著，市容市貌煥然一新，市民生活環境有了較大改善(圖1)。

1 迎世博建筑整治的基本情況

1.1 建筑整治工作任務量

建筑整治工作由3個分項任務組成：一是對1996年前竣工的1 500萬m2高層舊住房進行綜合整治；二是對重點路段、重點地區近1億m2的建筑進行立面整治清潔；三是對4 400萬m2多層舊住房實施綜合改造。其中，1 000萬m2高層舊住房綜合整治、8 300萬m2建筑立面清潔和2 600萬m2多層舊住房綜合改造列入2009年度市政府實事工程。

1.2 建筑整治實施內容及目標

建筑整治工作內容著眼于改善居住功能與整治建筑立面的結合。一是通過對高層、多層舊住房屋頂墻面的翻新改造、小區溝路綠化的整治、市政管線（上、下水管、電線）的疏通更換、內部公共部位的清理修繕等工作，解決居民居住的“急、難、愁”問題，保障房屋的基本居住功能和安全使用；二是對于重要路段、重點地區沿街首排的建筑物除進行內部整治外，還對建筑外墻進行清洗或粉刷，對部分建筑進行空調、外露管線、晾衣架、遮陽（雨）篷等的歸攏整治。

通過以上工作，在切實改善民生、為民辦實事的基礎上，注重內外兼修，力求達到整潔、有序、美觀、安全的城市容貌通用標準，實現簡約、實用、自然、協調的城市容貌基本風格（圖2～6）。

1.3 建筑整治工作依據

一是由市住房保障房屋管理局（以下簡稱“市房管局”）、市迎世博600天行動城市管理指揮辦公室（以下簡稱“市城指辦”）、市綠化市容局編制的《上海迎世博建筑整治設計導則》（以下簡稱《設計導則））。二是市房管局下發的《上海市迎世博加強市容環境建設和管理600天行動建筑整治管理實施辦法》（以下簡稱《建筑整治管理實施辦法》）。三是迎世博建筑整治工作啟動前已出臺的《房屋修繕工程技術規程》。

1.4 整治工程管理體制和實施機制

根據《建筑整治管理實施辦法》有關規定，全市迎世博建筑整治實施“由市房管局牽頭、市綠化市容局等部門配合、迎世博600天行動城指辦指導檢查督促”為一體的市、區、街道（鎮）三級協調推進體制。整治工程定位為區管項目的，具體實施以區為主。各區根據實際情況，由區房管局或區市容局、區市政委等負責建筑整治組織實施工作。

1.5 整治工程籌資情況

整治工程中的居住建筑整治資金總體按“業主出一點、市里補一點、區里籌一點”的原則籌措，分攤比例原則上為4∶3∶3。其中，市補貼資金采取按區切塊、包干使用方式。市財政共補貼34億元人民幣，按照啟動、竣工審核報備、審價審計三個環節分批撥付。在切塊補貼時，對任務重、財力困難的區縣作適當傾斜，補貼比例占工程總量的25%至45%。非居住建筑整治資金原則上由產權單位負責。

1.6 整治工程推進情況

2008年9月，迎世博600天行動計劃正式啟動，全市建筑整治工作全面鋪開。項目啟動以后，市級層面積極推動，區級層面全力以赴組織實施，各項整治工程進度基本達到目標計劃。截至2009年12月底，全市高層舊住房綜合整治在建或竣工1 510萬m2；立面清潔在建或竣工9 763萬m2；多層舊住宅綜合改造在建或竣工4 702萬m2，全部達到簽約計劃總量。全部建筑整治項目預計在2010年春節前全面竣工。

2 迎世博建筑整治存在的主要問題

2.1 資金籌措渠道不暢

整治工程所需資金按市財政、區財政、業主“三個一點”的原則籌措，但是在具體推進過程中阻力重重，執行乏力。按規定業主應承擔整治資金的40%，但在實際操作中，這部分資金基本不能如數到位。如本次整治項目中數量較大的售后公房，其維修資金本身就非常少，有的甚至沒有；物業管理費也仍舊沿用1996年的規定，實行0.23元/m2的標準，部分小區物業管理費收繳率還不高；部分業主認為“世博世博”就是“一世一搏”，即便自己不出錢，政府出于城市形象、時間節點等方面因素考慮，也會按時保質保量完工，因此不同意出資。種種原因造成規定執行起來阻力重重。

2.2 安全質量工作存有隱憂

一是部分項目施工安全存有隱患。如部分項目腳手架所使用的毛竹未能達到規格要求、腳手搭設不夠規范、吊籃固定設施及配重塊不符合要求、消防和用電存在事故隱患等。二是部分項目施工質量不過硬。如部分沿街首排建筑立面整治未嚴格按照《設計導則》標準實施、個別項目存在偷工減料現象、一些已竣工項目由于實施中操作不按規程，發生空鼓、剝落、透底等現象。

2.3 法律規章不盡完善

一是現有條例可操作性不強。如關于建筑整治涉及外立面整治部分，《上海市市容環衛條例》規定：廣大業主和單位對外立面有保持整潔、完好、美觀的義務，道路兩側、景觀區內建筑的外立面要按要求進行保潔。但這些規定缺少量化指標和約束性細則，因此沒能得到很好地執行。二是相關規章亟待建立。如對于建筑立面附屬物缺乏相應規范，使得空調、晾衣架、遮陽（雨）篷的統一整治工程于法無據；對于整治后的外立面附屬設施日后維修保養，責任主體轉移也缺乏相應規定。此外，對于舊住房修繕改造時專項維修資金的收繳，也亟待出臺相關法律法規加以解決。

2.4 責任主體認識模糊

一是業主認識問題。部分業主對建筑外立面附屬物空調、雨篷、晾衣架的統一設置缺乏認同。這里，既有居民生活習慣等方面原因，也有相當部分業主認為建筑整治是政府的事，與己無關，不肯予以配合。二是各方利益平衡問題。整治項目實施過程中，經常遇到同一小區頂樓業主和其他樓層業主對于實行平改坡還是綜合整治意見不一；也有部分業主認為小區整治工程作為迎世博任務目標和實事工程任務一定會實施，故對維修資金出資、實施內容等方面提出無理要求，造成部分項目整治工作開展相當被動。三是責任移交有障礙。整治項目竣工后，業主應擔負起后續保養管理的主體責任，但業主、物業管理企業不愿意在項目竣工驗收單上蓋章，或不承認項目移交接管。尤其對于統一設置后的建筑外立面附屬物，工程保質期過后，一旦發生整治后的外墻剝落或外墻附著物高空墜落等事故，責任將很難定。

3 城市建筑整治長效管理的對策與建議

3.1 進一步理順城市建筑修繕改造的體制機制

3.1.1 明確城市建筑修繕改造的主體

作為階段性工作任務，各區（縣）在迎世博600天行動建筑整治中，成立了區（縣）城指辦作為協調部門，牽頭部門卻不盡相同，有的是房屋管理部門、有的是市政管理部門、有的是市容管理部門、有的是街道（鎮），管理主體不明確、不統一，勢必造成今后長效管理的責任主體不明確，成為相互推諉的“罪魁禍首”。同時，由于實施主體不統一，各相關部門在建筑整治過程中的著重點就不一樣，即使有統一的設計和施工導則，而在執行時卻難免會走樣，也將給今后的長效管理帶來隱患。因此，為了便于建筑整治后的長效管理，需要明確城市建筑修繕改造的管理主體、實施主體和責任主體，而且市、區層面要統一，以便于管理和協調。

3.1.2 健全城市建筑修繕改造的動態管理機制

一是要建立完善城市房屋修繕信息系統。將房屋基本情況、修繕歷史信息、項目管理痕跡整合到系統中，形成房屋修繕改造的信息化、精細化管理。通過信息化管理，繼續深化修繕改造工作內涵，按照相關技術規程要求，將修繕改造工作常態化、周期化，納入到城市管理常規性工作之中，逐步改變遇節慶搞突擊、只做重要地點和可視范圍整治、只做外不做內等做法，使房屋修繕改造工作成為城市可持續性發展的推動力之一。二是要突出工作重點，在資金有限的情況下，力求城市建筑修繕改造的經濟效益和社會效益最大化。下一步，要著力研究直管公房全項目大修、高層舊住房電梯維修改造、多層舊住房加裝電梯等，通過調研摸底逐步納入常態管理計劃，使市民百姓持續受益。

3.2 進一步健全相關法規制度

3.2.1 規范居民的生活習慣

迎世博建筑整治中，對影響市容市貌景觀的重要道路、重要地段的首排部分建筑進行了整治整容，此項工作是對居民不良生活習慣造成城市視覺污染現象行為的糾正。對此，應形成法律支撐，在相關條例中明確條文，規范居民行為，盡量杜絕視覺污染行為的返潮和增加。

3.2.2 鞏固市容環境的成效

為鞏固建筑整治成果，讓市容市貌始終充滿活力，靚麗如新，應通過修訂市容管理相關條例對于外墻清洗周期予以規定，并對色彩選用、適用規范、相關材料、作業要求、資金渠道等予以明確，將市容整潔工作作為常態工作予以剛性化。

3.2.3 建筑立面附屬物的后續保養

建筑整治工作往往會涉及到建筑立面附屬物整治，如重置店招店牌、增加空調遮罩、更換晾衣架、雨篷等，需制定相關規定，明確建筑整治外立面附屬物的維護，規范后續管理，統一相關口徑，明確管理主體、維修保養主體、保修期限、維護資金來源等問題。

3.2.4 房屋修繕資金的籌措

城市建筑整治工作解決了不少居民居住的“急、難、愁”問題，舊住房的使用功能大大改善。但是，對于房屋的后續保養和周期性修繕的資金籌措問題仍有待進一步研究。需要對相關政策法規進一步進行完善，通過法律規章明確當涉及房屋隱患影響公共安全時，可先行實施并在維修資金里列支。

3.3 著力推動城市維護行業健康有序發展

從迎世博建筑整治工作來看，施工隊伍的不穩定、修繕行業專業隊伍的缺失、高級技術人員的稀缺，使工程質量安全產生了眾多隱憂。不少施工隊伍都抱有臨時突擊思想，對今后日常維修、養護考慮不多，難免留下工程隱患。應以迎世博建筑整治市府實事工程為契機，促進整個上海城市建筑修繕維護行業的發展。一是把建筑整治、維修、養護、改造的一體化作為城市管理系統的重要組成內容，在建筑整治工程隊伍中選優，著力培育一批以建筑維修、養護為主的專業工程隊伍，采取政策扶持與競爭機制、市場化操作相結合，推動行業健康發展；二是加強技能培訓，研究執業資格準入等制度，提升行業從業人員技術水平；三是延續建筑整治有效項目管理制度，繼續加強項目監管，狠抓工程安全、質量，嚴格考核，規范行業有序發展。

3.4 注重培育市民維護城市文明的主體意識

城市建筑是“形”，而市民素養、城市精神則是“魂”。應加大社會動員力度，讓業主認識到房屋修繕改造是自身利益所在，也是自身責任和義務所在，從“要我配合修”轉變為“我要修”。著力培育市民維護城市形象的公共意識，克服狹隘的小市民陋習，自覺維護整治成果。

4 結語

迎世博600天行動建筑整治，是上海有史以來規模最大的建筑修繕整治工程，城市建筑的修繕改造對于城市可持續發展具有重要意義，是人民群眾改善生活的迫切要求，是政府管理城市的重要內容，也是對“城市讓生活更美好”的世博主題的生動演繹。600天時間內取得的成效如何鞏固和持續，工程給今后的城市建筑修繕維護工作帶來何種影響，是我們需要進一步思考的問題，各級部門應以此為契機，總結環境整治中的經驗，探索長效管理機制，使上海市的城市管理水平通過迎世博有一個大的提升。