公共選擇：公共財政理論可操作化的必由之路

武彥民,李明雨

(天津財經大學經濟學院,天津 300222)

自上世紀九十年代公共財政理論登陸中國,并經過我國財政學家系統闡釋后,公共財政理論已經成為指導我國財政改革的唯一主流財政理論體系。誰都不能否認,公共財政是與市場經濟相適應的財政模式,也唯有公共財政理論才能在市場經濟環境中站得住腳。但是,理論體系的嚴密卻不能解決實際生活中財政活動的具體范圍或邊界,財政職能部門幾乎難以對任何一項所謂公共服務的財政保障問題提出科學解釋。因此,財政的具體保障內容和程度也成了某些領導或部門任意裁定、極不規范的盲目決策過程。顯然,如何將比較完善的公共財政理論體系轉換成既有科學性,又有可操作性的具體決策機制,是實現公共財政本質特征的必由之路。

一、比較嚴密的公共財政理論體系

公共財政理論從奠基到形成比較完整的理論體系,大約經過了230多年。憑借關于稅收四原則、財政支出三去向、廉價政府、夜警國家等方面的杰出貢獻,亞當?斯密成為了公認的現代財政學的鼻祖[1]①郭慶旺等：《公共經濟學大辭典》,經濟科學出版社1999年。。此后盡管李嘉圖、薩伊、穆勒、庇古、巴恩泰布爾、馬歇爾、西斯蒙第、瓦格納等古典經濟學家對財政理論體系作了不同側面、不同程度的補充,甚至巴恩泰布爾和瓦格納等學者出版了自己的 《財政學》,但他們基本上是在斯密的框架中一定程度地發展或普及了財政學。凱恩斯賦予了財政政策以宏觀經濟調控工具的含義,自此財政理論又有了嶄新的、更加重要的作用舞臺。一批后凱恩斯學者也對現代財政學理論體系作了多方面的修補。但是我認為,現代西方財政理論體系的集大成者當屬馬斯格雷夫,他在1959年出版了被奉為經典的 《財政學原理：公共經濟研究》(The Theory of Public Finance：A Study in Public Economy),后又在1973年出版了 《財政學理論與實踐》(Public Finance in Theory and Practice)。他在這些著作中系統闡明了財政職能體系、財政與經濟運行的關系等財政理論的基本問題,研究范圍涉及到現在財政活動的所有方面。當然其他學者如薩繆爾森、布坎南等也對財政理論體系的完善作出了自己的貢獻。我國公共財政理論體系建設大約始于1992年,憑借對西方財政學說的消化和有關中國元素的加入,我國也基本形成了以西方財政理論為基本班底的比較完整的公共財政理論,既有理論基礎和基礎理論,也有制度安排和政策管理。

公共財政理論體系的核心是財政職能理論,它具體解決財政活動范圍、程度和方式等問題。馬斯格雷夫 (R?A?Musgrave)的財政 “三職能說”(資源配置、收入分配和宏觀經濟穩定)已成為無可爭議的統治性觀點 (Musgrave,1957)。然而,如果不考慮國家為財政功能實施而設計的大量制度和程序,單憑比較完整的公共財政理論,是沒辦法將財政保障對象和程度具體化的。為解決該問題,一批學者對公共物品理論進行了卓有成效的研究。1939年馬斯格雷夫在 “經濟學季刊”發表的 《財政自愿交換論》中曾經從實證角度分析了公共物品的特性,但最終對公共物品進行嚴謹的規范性分析的學者當屬美國著名經濟學家薩繆爾森 (Paul A.Samuelson)。1954年,薩繆爾森在 《經濟學與統計學評論》上發表了著名的 《公共支出的純理論》一文,率先給出了公共產品的經典定義：“每個人對這種產品的消費,并不能減少任何他人也對于該產品的消費”。用數學方式表達如下：

式中i為消費者的序號,k為商品的序號,Xk表示對第k種商品的全部消費,表示第i個消費者對第k種商品的消費。由于,因而任何一個消費者的個人消費都等于全體消費,即每個消費者都消費了整個公共產品。盡管學界對公共物品屬性的認識尚不完全一致 [2]①根據國內學者許彬在2003年出版的 《公共經濟學導論》中的概括,人們對公共物品屬性的認識大致分為四種：一是以薩繆爾森和馬斯格雷夫為代表,突出了公共產品的非競爭性和非排他性;第二種以美國的鮑德威 (Robin W.Boadway)和威迪遜以及奧斯特羅姆夫婦、薩瓦茨為代表,強調公共產品的共用性;第三種強調非排他性;第四種強調非競爭性。,但效用不可分割性、非排他性、非競爭性、免費提供等作為公共品的基本特征已經得到學界公認。

公共財政改革的實質和核心就是要明確政府經濟權力的邊界[3],也就是要確定公共品的存在邊界。學界對公共品特征的描述為不同物品社會屬性 (公共品、私人品、混合品)的確認提供了大致標準,對規范政府和財政的活動范圍發揮了積極作用,即所謂 “市場能做的,財政就不要去做;市場不能做的,財政就要去做?！盵4]財政活動的公共性在最粗線條的意義上得到一定程度的體現。財政支出的公共性改革取得進展,民生類支出、政府一般公共服務支出等惠及全體公眾的支出比重大為上升,與特定所有制聯系的經濟建設支出比重由超過60%下降為不足30%,公共財政的陽光開始照耀農村大地。財政收入的公共性改革也取得成效,憑借政治權力獲取的收入方式已經在收入總量中占據最大比重,依附于特定所有制方式的企業收入 (利潤上繳)基本為零 (其鼎盛時期曾占全部收入的60%以上)。財政政策作為國家極其重要的宏觀調控手段,在經濟周期性運行中正在發揮重要作用,特別是在有效需求不足的蕭條時期,財政政策的及時性、直接性、快捷性等優勢體現得更加明顯。甚至在公共財政的實質性改革上也有所收獲,財政信息的披露方式更為靈活多樣,廣大公眾參與、監督財政分配的途徑和方式更為豐富,民眾的呼聲已經開始影響決策過程和決策結果,制度建設已經取得一系列成果,稅制改革方案聽證已經實現零的突破,網上征求民眾意見也已經越來越成為政府吸納民意、集中民智的重要方式。

二、相對模糊的公共財政活動邊界

比較嚴密的公共財政理論體系并不意味著科學、清晰、快捷的公共財政活動范圍的確定,理論上比較嚴密的公共品判定標準在實踐中卻很難給人們提供現實的操作依據。

在實踐中人們經常碰到某項服務或物品是否具有外部正效用或公共性,亦即它們是否是公共物品的爭論。2007年6月26日蘭州市物價局等五部門聯合發文,規定蘭州市普通級牛肉拉面館大碗牛肉拉面不得超過2.5元,小碗與大碗的差價為每碗0.2元,但此時市場價格已經漲到3元到3.5元。照常理分析,政府應當給每碗普通級牛肉面補貼0.5—1元,亦即牛肉面在蘭州被賦予了準公共品的屬性。2008年9月份西安市政府出臺了 《關于恢復房地產業發展的若干意見》,對西安市民購買商品住房給予一定比例的補貼,意見規定,從2008年9月4日起至2009年12月31日,對購房戶按購房款總額,分1.5%、1%、0.5%三個等級給予一定比例的財政補貼,也就是說該時間段購買的住房部分具有了公共品 (混合品)屬性。天津市某區為低收入家庭制作了一批早點車,擬以此改善低收入家庭的經濟狀況,但要求區財政部門支付一定的財政補貼,減輕低收入家庭的購車成本,但部分財政工作人員產生疑問,早點車具有公共性嗎?早點車補貼是公共財政的保障范圍嗎?目前作為積極財政政策組成內容的家電下鄉補貼、汽車摩托車下鄉補貼、汽車家電以舊換新補貼、旅游券補貼等,也都遇到它們自身是否具有外部正效用或公共性,亦即它們是否應當納入公共財政保障范圍的爭論。在理論上我們可以憑借效用不可分割性、外部正效用性、非排他性和非競爭性等來判定物品或服務的公共物品身份,但在實際生活中,這樣的標準幾乎沒有任何可操作性。

外部正效用一直是我們賦予某些物品或服務公共品屬性的基本依據。公共財政理論告訴我們,如果某種物品或服務具有外部正效用,其市場供給規?？隙ㄐ∮谏鐣枨笠幠?為彌補供給缺口,政府必須通過減免退稅、財政補貼甚至全額撥款等手段,介入該物品或服務的提供過程。在公共財政實踐中,人們也經常以某些物品或服務具有外部正效用,來要求國家財政為提供者提供資金補償。蘭州市政府對牛肉面進行價格管制的理由之一,是牛肉面對蘭州人民來說具有與其他地區完全不同的意義,如任其價格過分上漲,將會殃及蘭州社會的穩定,如此推理,牛肉面在蘭州具有了社會穩定的外部正效用。西安市政府對特定時期的購房者進行財政補貼,官方也將其解釋為消除5.12地震對市民信心的影響,重樹市場信心,促進當地經濟盡快發展上,也就是說,該時間段的住房也被賦予了相當高的外部正效用。只要某級政府擬對某項物品或服務的消費進行鼓勵性干預時,外部正效用肯定是最為冠冕堂皇的理由。

然而,為什么一些被政府認定具有外部正效用,因此必須讓公共財政進行適當保障的物品或服務,經常會引起各方的質疑或反對呢?為什么我們在理論上的外部正效用、非排他性、非競爭性等公共性的判定標準,在實際中總是很難把握呢?

首先,所有物品或服務都具有程度不等的外部正效用和公共性。在理論上我們可以根據各種物品或服務具有的外部性或公共性程度,將它們劃分為公共物品、私人物品和混合物品,科學性和嚴密性毋庸置疑。但如果我們俯下身軀觀察一下周圍的任何一種物品或服務,發現它們都有一定的外部性,亦即都具有一定的公共性,所差別的只是外部性程度不同罷了,而所謂的外部性程度事實上也很難找出客觀的評價標準,仁者見仁,智者見智,人們的立場和角度不同,往往會得出完全不同的外部性或公共性評價,也自然會導出不同的政策選擇。

其次,制度性公共品本身就是政府根據自己對社會經濟發展規律的認識而人為規定的。我們根據現實中公共品產生原因不同,將其劃分為天然性公共品和制度性公共品[1],兩者的區別在于,前者的公共品身份是因為它們同時具有純公共品的所有特性,其公共品身份不因社會制度或國家性質的變化而變化;后者則是政府 (確切地說是政府中的一些決策者)依據他們對社會經濟發展規律的認識而人為規定的,其本身并不自然具備公共品的屬性。最典型的制度性公共品就是義務教育。顯然,制度性公共品的確定過程是有人們的主觀判斷因素的。人們基于自身的素質、對社會經濟發展規律的認識水平,以及所處社會階層和所在利益集團的不同等,對某種物品是否應當賦予制度性公共品的身份,以及公共性在其總體效用中的比重等都會產生不同看法。我國盡管1986年義務教育法就已生效,但直至2006年才開始正式實施義務教育,中間長達20年時間義務教育 “不義務”,亂收費,亂集資現象充斥在九年制義務教育過程,說到底是與人們關于義務教育的實施條件、時間長度、義務程度等存在不同看法所致。

再者,我國正處在轉軌時期,政府對自身的職能范圍一直沒有清晰地界定。轉軌時期是計劃體制向市場體制的過渡階段。傳統體制的思維慣性遲遲不能退出歷史舞臺,政府經常自覺不自覺地傾向于管理盡可能多的社會經濟事務,很多時候政府決策者認為自己是 “諸葛亮”,民眾是 “阿斗”,如果脫離政府直接監管,任何事物都難以獲得滿意的結果,“有控制”的市場化是人們設計改革方案的基本路徑選擇。而我國人民多年形成的文化傳統,又使得部分民眾養成了有事找政府的思維慣性,政府擴大監管范圍甚至具有了一定的公眾基礎。但市場體制畢竟是我國體制改革的目標模式,政府將盡可能多的社會經濟活動的責、權、利交給廣大的市場主體,讓市場機制作為資源配置的主導力量,是我國體制改革的必然選擇。因此,約束政府活動范圍,退出競爭性領域,構建小政府、大社會的社會治理架構,必然構成絕大多數市場主體和有識之士的普遍訴求。這樣,關于政府活動邊界或者是公共財政的保障范圍,必然會在不同人群中引起爭議。加強監管,體制復歸者有之;放松監管,無為而治者有之。雙方的博弈使得公共財政在具體保障項目上經常處于左右為難的境地。

最后,許多公共財政決策具有資金投入的確定性和受益主體的不確定性的特點。財政學永遠不是嚴密的科學,原因就在于財政活動效果難以完全取得貨幣指標。由此導致兩個問題,一是財政活動項目很難進行嚴格的所謂 “成本——效益分析”,包括當前比較盛行的績效分析;二是財政活動的受益面和受益主體很難清晰界定。如果再加上財政和政府活動的信息透明度太低,人們就會對某項具體的財政決策的受益主體產生猜測和懷疑,進而對該項財政決策的科學性、合理性、公共性等產生懷疑。即使某項決策依據完全是基于公共利益最大化,并無任何部門利益、地方利益、單位利益、個人利益摻雜其中,但依然會招致人們的懷疑和猜忌。

很多學者主張對公共財政的研究框架進行創新,由傳統的 “財政—市場”二維架構轉向 “政府—財政—市場”的三維架構[5],對此我完全同意。但我認為,只是謀求理論研究框架的創新并不能解決公共財政實踐中的任何具體問題。沒有人不同意應當賦予市場機制以資源配置主導力量的觀點,沒有人不同意政府應當圍繞公共服務來重構自己的職能體系,也沒有人不同意公共財政應當對那些具有外部正效用和公共性的物品或服務提供資金保障。但問題是如何讓這些頭頭是道的理論體系具有現實可操作性。因為我們經常看到,無論是要求強化政府功能還是弱化政府功能,無論是要求擴大財政保障范圍還是縮小財政保障范圍,對某項具體事務無論是要求財政給予保障還是不同意財政進行保障,他們都宣稱自己的觀點符合社會主義市場經濟體制的要求,符合公共財政理論的本質要求。

三、公共選擇是具體界定公共財政活動范圍的必由之路

公共選擇理論 (public choice theory)是運用經濟學的分析方法來研究政治決策機制如何運作的理論體系。公共選擇理論認為,人類社會由兩個市場組成,一個是經濟市場,另一個是政治市場。在經濟市場上活動的主體是消費者 (需求者)和廠商 (供給者),在政治市場上活動的主體是選民、利益集團 (需求者)和政治家、官員 (供給者)。在經濟市場上,人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品;在政治市場上,人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。該理論進一步認為,在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人,沒有理由認為同一個人在兩個不同的市場上會根據兩種完全不同的行為動機進行活動,即在經濟市場上追求自身利益最大化,而在政治市場上則是利他主義的,自覺追求公共利益的最大化;同一個人在兩種場合受不同的動機支配并追求不同的目標,是不可理解的,在邏輯上是自相矛盾的。①MBA智庫?百科 (網絡版)

公共選擇理論為我們研究公共財政的具體操作方案提供了很好的理論工具,同時,公共財政也是公共選擇理論的典型作用領域。布坎南曾經在追述公共選擇理論的產生過程時說：“毫不奇怪,現代公共選擇理論的主要創始人都是一些受過歐洲財政理論傳統訓練的經濟學家?！盵6]“一個偶然的機會,我拜讀了維克塞爾的書,接著開始對意大利學者的著作進行了研究。這使得我的注意力從正統的財政學問題逐漸轉移到了分析政治決策機構,研究憲法規則上。”[7]投票規則、選民隊伍、利益集團、政府官員等公共選擇理論體系的核心概念,也是我們科學界定公共財政保障范圍所必須解決的基本問題。

公共選擇理論將投票 (或舉手表決)作為解決公共事務的基本方式。“從一定意義上說,在決策中,程序和規則更重要。我國以往的財政決策實踐中,在一定程度上存在重結果,輕程序;重人的素質,忽視規則的作用問題。在財政立法中則表現為,重實體法,輕程序法。舉例來說,我國的國家預算決策程序和運作程序都存在不科學、不規范的問題,預算的編制、審批、執行、調整到最后的決算,人為的、主觀的因素都還太多,制約了預算績效的提高。這種現象若要改觀,就必須加強對科學的財政決策程序和規則的研究。”②② MBA智庫?百科 (網絡版)科學高效的投票規則或程序可以最大限度地集中民意,可以最大限度地體現公共性。面對大量公共財政決策的非客觀性、非貨幣性、充滿爭議性來說,通過政治程序或民主投票來作出決策,無疑是最為切實可行的方式。

當然,公共選擇學派也注意到了票決制度未必能實現體現每位選民意志的 “集體偏好”,這就是所謂 “阿羅不可能定理”(Kenneth.J.Arrow,1951)。“票決民主在具體運行過程中時常遭遇到諸如某些投票者的經濟人屬性、投票規則困境、投票選擇的非真實性和不完全性、投票者的有限理性、信息不對稱、代表俘獲與代表性不足等多重困境”。[8]然而在目前的發展階段,人們面對紛繁復雜的決策事務時依然不得不選擇投票方式,“票決民主的票決困境之存在并不能成為對其加以全盤否定的正當理由。這是因為,人類的有限理性注定了其不可能設計出至善至美的事物”。[8]我們要在利益關系復雜、利益主體多元的財政決策中真正體現出公共財政的本質,必須采用票決為主、其他民主方式為輔的公共選擇方式。

四、不斷完善的人民代表大會制度是實現公共選擇的制度安排

我國的人民代表大會制度是現成的實現公共選擇的制度安排。作為國家最高權力機關,全國人民代表大會通過合理分配代表名額、無記名表決制度等,使其具有高度代表性,基本可以作為全國性民意和公眾利益的集中代表。地方各級人民代表大會通過類似的代表選舉機制,也基本可以成為不同層次地方民意和地方公共利益的集中代表。政府及其財政部門擬作出的重大財政決策事項,必須經過各級人大代表的充分審議,最終通過票決制度,獲得相應授權,方能具體組織財政分配活動。這就是說,各級人大通過科學投票機制,將對具體財政保障對象的外部正效用或公共性作出最終評判,進而對公共財政的具體活動范圍作出界定。圖1是以全國人大議事規則為基礎形成的關于財政事務的公共選擇過程：

圖1只就需由全國人大審議表決的財政事項 (如國家預、決算和其他重大財政性事務)的公共選擇過程進行了說明,其他如地方性財政事項的決策過程大體如是。該圖諸節點的基本關系是：全國人大接受國務院提交待議決的財政事項,以及代表依法提交的重大財政事項,首先由人大專門委員會 (如財經委員會)進行初審,并將初審意見反饋于政府有關部門;然后將政府修改后的財政文件于人大正式開會前的一定時間內交付人大代表審閱 (比如提前一個月),其間同時伴隨有民意搜集過程,形成各位代表對待議決財政事項的基本看法,其中有些看法可在會上向政府有關部門 (比如財政部)官員進行詢問或質詢;然后政府根據代表意見再次修改財政文件,并將最終修改完畢的財政文件交付全體代表表決,如果獲得法定人數同意,則交付政府具體執行;如果未獲通過,則需要依照法律規定,或者再次修改后重新履行上述程序,或者干脆停止審議 (主要是一些具體財政事項),留待將來重新議決。

圖1 全國人民代表大會對財政預算案(或某財政性待決策事項)的公共選擇過程

為使上述程序真正成為公民意志的集中過程,而不只是走形式或 “作秀”,必須對三個關鍵節點進行強化或完善：

1.政府提交審議的財政文件必須真實、透明、準確、完整。如果文件中的數據不準確、不真實、不全面,主觀編造,欺上瞞下,暗箱操作,這無異于對代表的愚弄,所謂公共選擇也就無從談起。為此必須完善 《政府信息公開條例》、《預算法》等法律規定。

2.所有代表必須真正具有履職能力和責任心。首先要改變現行的 “同票不同權”的歧視性代表名額分配辦法 (目前一位農村代表所代表的選民數四倍于城鎮代表,也就是農民只享有城市市民1/4的選舉權),實行同票同權[9]。其次應適當調整代表構成,提高專家、學者、退居二線的領導干部等能夠相對客觀地表達意志的代表比重,減少現職官員等監督對象的代表比重。再次應加強對代表履職過程的監督力度,通過適當方式公開每位代表所提議案的數量和內容,以及代表審議各項議案的過程,規范代表聯系選民的方式和頻率。最后要加強對代表履職能力的培訓。為提高代表的履職能力,有專家提出人大代表應專職化[10][3],但考慮到我國的基本政治制度,比較現實的選擇是加強學習與考核相結合的培訓工作。

3.表決程序必須能夠真實反映代表的意志。考慮到我國現行的票決程序往往習慣于 “集體討論、統一意志、集中投票”的方式,其間不可避免地發生 “隨大流、顧大局”、壓抑代表真實意志的問題,應當實行強制性秘密投票方式,使代表意志可以在不受干擾的環境中得到表達。

此外,對一些關乎特定人群切身利益的財政事項,還需要采取更為細化的民主程序,如召開利益相關人座談會、多方代表參加的聽證會、預定方案的公示等,更為詳細、準確地了解民意,更為合理地照顧到特定人群的利益訴求,盡量求得公眾利益和特定人群利益的統一。

本文最后引用李瑞環同志的看法作為結語：“履行程序需要花費時間和精力,是有一些 ‘麻煩',但它是民主權利的體現,也是集思廣益的過程,添了一些小麻煩,可以減少決策失誤導致的大麻煩”[11]。只有將科學的公共財政理論與嚴密的公共選擇制度安排結合起來,我國的公共財政建設才能真正取得成效。

[1]武彥民.財政學 [M].北京：中國財政經濟出版社,2004.

[2]許彬.公共經濟學導論 [M].哈爾濱：黑龍江人民出版社,2003.

[3]歐陽敏,林致遠,李保民,吳俊培,張馨.公共財政：尋求政府經濟權力的合理邊界 [J].人民論壇,2003,(11).

[4]張馨.公共財政與財政體制改革——學習 《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》[J].人民論壇,2003,(12).

[5]管永昊,劉曉光.西方公共財政理論的發展邏輯及其對我國的啟示[J].銅陵學院學報,2009,(5).

[6]R.A.Musgrave and A.T.Peacock,eds.Classicsinthe Theory of Public Finance,[M].London：Macmillan Press Ltd.1958.

[7][美]布坎南,羅根基譯.經濟學家應該做些什么?[M].成都：西南財經大學出版社,1988.

[8]周義程.票決民主中的票決困境解析 [J/OL].http：//www.21Gwy.com/2009-11-21

[9]袁祥,王逸吟.選舉法修改：取消城鄉差別實現 “同票同權”[N].光明日報,2009-08-28.

[10]周燕.我國人大代表專職化的可行性及現實意義[J].人大研究,2006,(1).

[11]李瑞環.辯證法隨談[M].北京：中國人民大學出版社,2007.