略議網絡時代政府組織形態的三個特色

王彬彬

(南京農業大學 公共管理學院,江蘇 南京 210095)

略議網絡時代政府組織形態的三個特色

王彬彬

(南京農業大學 公共管理學院,江蘇 南京 210095)

網絡時代需要一種與之相適配的政府組織形態,信息網絡技術和制度安排的互相滲透,為政府組織獲得重置創造了可能。網絡時代的政府組織將展示出以下三項突出的特色:虛擬化的政府組織形象,扁平化的網絡式政府組織架構,多中心分化的政府組織權力體系。具備以上特色的政府組織將在網絡時代的行政生態中較好地迎接挑戰、承載責任、達成善治。

網絡時代;政府組織;形態;展望

在人類歷史上,每一次關鍵技術的突破與普及,都會導致政府組織的轉型與重構。20世紀90年代以來,以互聯網為代表的信息技術對政府組織的革命性影響,比歷史上任何一次技術革命都遠為廣闊和深刻。現有的政府組織形式是在工業社會的歷史條件下建立起來的,當人類進入網絡時代這一新的歷史時期,顯然是不會把既有的組織原封不動地帶過來的。也就是說,我們必須要建構適配于網絡時代的組織形式。同時,信息網絡技術的發展和應用,又為政府組織再造或創新提供了技術上的可能和深層次的動力支持。

一、虛擬化的政府組織形象

當前,政府組織形式仍以工業時代形成的實體化組織為主。然而,一種借助于信息網絡,聚集各類組織的核心專長、并行工作、運作靈活嶄新的“全明星聯隊”式組織正在悄然興起,這種新的組織類型就是網絡時代的虛擬組織(Virtual Organization)。步入網絡時代,信息技術和制度安排互相滲透,政府流程的各個環節都有可能通過虛擬技術獲得重置,從而改變了政府過程的運作邏輯,政府逐漸走向虛擬化。虛擬政府的核心內容是經過網絡技術改造的溝通-行動模式,在這種模式中,溝通、行動和反饋都采取了虛擬化的方式,實現了共享和交互性轉換。政府部門傾向于將其自身鑲嵌在虛擬空間中,采取諸如電子政務等形式處理現實中的各類公共行政活動,從而提高了政府的效率,同時也有利于政府聚集電子世界中的合法性資源。從總體上看,虛擬化的政府組織將越來越具有回應性、責任性、法制性以及透明性等特征,從而有助于善治目標的實現。

第一,虛擬政府是政府與社會充分信任與合作的組織。虛擬政府是一類特殊的虛擬組織,同樣具有“合作”這一顯著特點。虛擬政府的合作需要以信任為基礎,要在政府與社會之間,以及各類社會組織之間建立高度的信任。首先,虛擬政府與社會的合作通過以下方式實現——政府退出某些公共產品的直接生產,將其外包給社會組織生產,政府進行宏觀指導和監督。其次,虛擬政府還需要不同的社會組織之間進行合作。這里又有兩層含義:第一,社會組織在核心政府組織的引導下通過以合作為目的的良性的競爭“上崗”,以承擔某項職能。第二,盡管政府職能由業務領域各異的組織承擔,但它們都是在“公域”這一共同范圍內致力于實現共同利益,因此其合作是必然的。

第二,虛擬政府是決策活動由封閉式、壟斷式向民主化和科學化轉變的組織。傳統官僚制組織強調一種牢固有序的上下級制度,一種高度集權、高度封閉的政府運作方式。決策往往采用一種高度壟斷的方式進行,可是最高決策、指揮層往往很難了解到最底層的基本情況和社會公眾的最迫切需求,所以作出的決策往往缺乏科學性和有效性。虛擬組織的優勢之一是通過高信息流通速率和利用率,有效提高協同和管理效率,提高管理決策的有效性和科學性。

第三,虛擬政府是扁平化、高績效、柔性化的組織。在虛擬政府組織內部,由于信息技術的廣泛應用和共享,重視橫向的聯系、溝通和協作,組織結構不再受到管理幅度的限制,因此,虛擬政府可以盡量減少管理層次,擴大管理幅度,減少信息失真率,節約管理費用。在虛擬政府中,削弱了層級和控制,人力和知識是工作的核心,在組織內部和組織之間建立多個功能交叉的合作團體,形成團隊網絡,不同的職能部門不再是按序列進行工作,而是以協作的方式共同工作,避免了各自為政、相互推諉、剛性刻板等缺點,從而保證工作的實時反應,提高了組織績效。在虛擬政府中,知識和信息是組織的權威基礎,這就決定它在權力結構上實行分權和權力下放,讓下屬擁有更大的管理自主權,也更能發揮下屬的積極性和主動性。無疑,這種網絡化扁平化的柔性組織將是行政組織的創新方向。

總之,虛擬政府更多體現的是政府對動態社會的適應及其對公共服務所持理念的轉變,可成為科學高效的公共管理和服務載體。但值得注意的是,“虛擬政府”在提高效率的同時亦要推進社會公平和民主,以體現工具性與終極性的統一。目前,雖然網絡環境為虛擬組織在政府中的應用提供了可能,但在實施上還存在許多困難,彼得斯在評價虛擬組織在公共部門的應用后果時就曾指出:“很多的傳統價值可能會因節省支出而散失”[1]。因此,決策者只有解決好靈敏、低成本優點與傳統的責任、忠誠等組織價值散失之間的矛盾,虛擬組織的運作模式才能成為促進政府組織變革和提升競爭力的有效手段。

二、扁平化的網絡式政府組織架構

傳統官僚制政府的組織結構模式是建立在層級制基礎之上的直線型、金字塔式結構。面對網絡時代的不確定性,組織理論家們要求用一種扁平化的組織結構去加以應對。組織理論家所看好的是扁平組織結構的簡單、輕巧設計,認為它更能適應現代社會不確定性的特征。的確,扁平化的組織結構有利于信息快速、不失真地雙向交流,有利于和外界進行有效的物質和信息交換,有利于決策民主化、科學化,從而形成快速、高效的組織效應。彼得斯在《亂中取勝》一書中就指出:“未來的組織應該采取扁平的、非等級的組織結構;對行動有所偏愛,同時快速行動;尊重員工并在員工中鼓勵創新和企業家精神,賦予成員自治權。”[2]學者侯書和總結了政府組織結構扁平化的目標或實現方式:減少組織層次,弱化層級控制,取消過多規制,組織富有靈活性和適應性,講求團隊合作與授權賦能,工作流程精簡、功能整合,建立無縫隙公共組織。[3]隨著信息網絡技術在現代政府管理中的廣泛應用,一種扁平化的網絡式政府組織結構逐步成型。

第一,扁平化網絡式組織突破壁壘,成為政府組織常態。信息網絡技術的發展將不容置疑地改變傳統官僚制政府金字塔式的組織結構,以信息網絡技術為基礎的扁平化、網絡式層級結構將成為網絡時代政府的基本組織結構。網絡化組織如同互聯網的分布式結構一樣,是新型的扁平化組織,是對等級制的歷史性解構。具體而言,所謂“扁平化”就是通過對政府組織結構的縱向壓縮和橫向拉伸,減少政府的縱向層級劃分和結構跨度,增加政府服務類別,拓寬服務領域,力求減少科層制政府管理中的“空白地帶”;所謂“網絡式”就是通過互聯網將各個政府管理模塊重新整合為一個有機整體,徹底打破制度壁壘和層級界限,建立政府間、層級間、部門間四通八達的網絡協作關系。政府的組織形態由傳統的金字塔式垂直結構,向扁平化的網狀結構轉變,將更加具有靈活性、有機性和適應性。這種扁平化的網絡型組織結構,強調信息共享、權力分散,重視橫向的溝通與協作,把知識與目標聯系起來,不僅有助于提高信息傳遞的速度和效率,降低行政運作成本,極大地提高行政效能,而且優化了行政組織結構。與傳統的科層制相比,這種扁平的政府組織結構更加適應動蕩、多變、復雜的社會現實,為多元化和個性化發展創造條件。

第二,扁平化網絡式組織的積極效應之一:政府規模的精簡。網絡環境下的政府職能將普遍借助于網絡技術得以實現,這在客觀上將大幅縮小政府組織的規模。正如阿爾文·托夫勒(A.Toffle)所言:“如果一種嶄新的,以知識為基礎的經濟確實在取代大煙囪工業生產,那么,我們就會看到一場歷史性的斗爭。這場斗爭將重建我們的政治機構,使之適應革命性的后批量生產。”[4]首先,優化政府運作過程中“人-機結合”的基本工作平臺,利用信息技術將那些例行性、常規性的工作讓機器替代人去做,一方面可以給政府消腫,另一方面,可以使官僚有更多的自主精神和價值追求,克服官僚制理性主義損害人性的弊端,激發組織活力。其次,扁平化網絡式組織放棄了原來剛性的、政府機構和人員只增不減的管理模式,采用彈性化組織模式,對組織進行重組。在組織機構設置方面,彈性化政府組織主張建立臨時性機構,以解決短期及密集性的政策問題。雖然當時這種做法未獲得普遍性的成功,但是也因此減少了許多永久性組織的設置。如此,不僅政府組織規模得到削減,人員數量也相應減少。

第三,扁平化網絡式組織的積極效應之二:行政機構的整合與效能提升。扁平化網絡式組織是一種柔性化的組織:組織之間的邊界是開放的、互動的、動態連接的,通過網絡實現跨部門的合作與協調,逐漸形成一種彈性的、靈活的、適應性強的、跨功能的、效率高的政府組織結構。建構在這種組織特性基礎之上的政府是一個跨機構的、一體化的無縫隙集成的智能化綜合系統,這種跨部門的整合,使得政府內部突破部門之間與地區之間的縱橫限制,解決政府系統現存的“信息孤島”問題,實現資源共享與政府跨部門協同。從而提供一個能夠實現不同業務系統、不同類型數據進行有效轉換和交流的統一的交換共享平臺,打破中間層界限,構建靈活的,以需求、任務、項目為核心的政府虛擬組織結構。此外,信息網絡技術的發展改變了傳統的點對點的信息傳播方式,取而代之的是全方位、多層次、多形式、跨時空的多點互動式的信息傳播方式。多點互動式的信息傳播方式最終將打破官僚制政府的各種制度壁壘和層級界限,加速管理信息的上傳下達和橫向流動,使得政府層級之間、部門之間整合劃一、協調同步,從而提高政府管理績效。

三、多中心分化的政府組織權力體系

信息即意味著權力。網絡創造了一個無邊界、無中心的自由領域,使得信息不再沿著官僚制的等級鏈進行傳遞,掌握多數信息的不再是高居金字塔尖的少數精英,處于網絡任何一個節點的網民都可以獲得等量的信息。因此,網絡及其無中心化趨勢的加速發展,粉碎了傳統社會信息壟斷的格局,使社會控制由過去的單一支配關系演變為對話和協商。因而,互聯網的發展有助于打破權力集中的態勢,使權力流向更多的個體,減少個體對團體的依賴,也減少利用權力壟斷信息的可能性,一定意義上有助于實現個人和組織的平等。因此,互聯網的發展及全新的信息體系的生成,將有助于從政府組織內部瓦解權力的集中與專擅,促進權力從政府向社會的多中心分化,從而建構起一種新型的權力模式。網絡時代的政府管理方式體現著分權與民主的特質,在政府外部,普通公眾獲得了從政府內轉移出的部分權力,這使得民主政治不再是一種現代政體必不可少的裝飾。

第一,網絡傳播的分散性促進權力的分化。行政組織權威的基礎是建立在知識和信息之上的,而知識和信息的分散性決定了權威的分散性,進而決定了行政權力的分散化。互聯網的無中心化信息傳播模式,打破了舊體制對信息的控制,從而使信息成為更多人手中的武器,完全改變了傳統的“權力決定信息分配”的關系,而開始出現“信息決定權力分配”的范式,從根本上沖擊著現行權力結構的社會穩定觀,也動搖了迄今相對平衡的權力分配關系。因此,信息網絡必然會影響權力的分配。互聯網是一個天生的去中心化的世界,在這個虛擬世界里,共識和自律是其有效運轉的基礎,自治是網絡的靈魂。詹姆斯·博伊爾甚至還提出了所謂的“自由主義訣竅”:沒有發達的因特網,就沒有政府的延續;但是沒有任何政府能夠控制那里發生的一切。就此而言,網絡空間只能是自由的。[14]盡管目前強權的力量正迅捷地以法律和技術來“馴服”網絡,但歷史將證明,一切試圖操控網絡世界的意圖都將落空,網絡對政府權力的分化與多中心建構將是不可阻擋的歷史潮流。

第二,新信息體系的成長加速了政府組織權力結構的“多中心分化”。民主進程的實踐表明,政府總是通過建立縱向等級制度和組織體系,試圖將任何社會的、民間的力量納入到自身統一的支配之中。這種情況下,很難產生獨立于政府的社會權力。學者周永坤認為,只有從權力內部對權力進行分解,并在此建立一個穩定的、相互制約的權力體系,以權力之間的關系來制約權力,才能有效地控制權力。也就是說,只有將制約權力問題轉化為一個權力的結構問題,對權力的制約才是可能的。令人鼓舞的是,網絡時代的新信息體系將全球的支配性機能、不同的社群與領域連接起來,顯示了其巨大的影響力和構建力。在這個新體系下,“規定世界上權力與財富性質的游戲規則已經改變。權力不再以諸如某個辦公室或某個組織的權威之類的傳統標準為基礎,財富的含義正在從諸如黃金、貨幣和土地之類有形的東西轉移開去。一個比黃金、貨幣和土地更靈活的無形的財富和權力基礎正在形成。這個新基礎以思想、技術和通訊占優勢為標志,一句話,以‘信息’為標志”[5]。因此,全新的信息體系將有助于從政府組織內部瓦解權力的集中與專擅,促進權力從政府向社會的多中心分化,從而建構起一種新型的權力模式。

第三,權力多中心分化的突出效力:網絡話語權的彰顯。由于互聯網對政府一元化權力壟斷格局的解構,權力多中心分化的社會效力十分突出,其中之一便表現為網絡話語權的彰顯。進入民主社會,話語權成為公民一項不可讓與和侵犯的權利。但話語權通常掌握在擁有權力的一方,公眾的話語權往往很難實現。網絡的出現為公眾話語權的實現提供了一個契機。在政治功能方面,網絡話語權的彰顯有助于政治權力結構的改造,促進權力結構從一元化向多元化過渡,從高度集權向合理分權過渡。網絡話語權社會性的本質特征,決定了其具有權力分散的性質。網絡話語權具有空前繁多的權力核心,以及不計其數的流通節點,權力關系在其中得以維系、支撐,并散播于四處。這樣,一元化、集權式的傳統權力結構就被消解了,國家政治權力延擴為日常生活的權力網絡,促進了權力與權力對抗的制約機制以及糾錯補偏的權利救濟機制的形成與完善。可以說,網絡話語權的彰顯,既是網絡時代權力多中心分化的結果,又是權力多中心分化的催化劑。

當前,人們正在學習通過網絡成功實現話語權,并希望在民主政治生活中扮演越來越重要的角色。然而,我們不得不承認這樣一個事實:雖然人類依托新興的網絡技術實現了空前的話語權,但來自政府組織等客觀力量的制約影響了它的發揮。互聯網興盛起來后,人們曾樂觀地預言“沉默的螺旋”將不再沉默。然而,盡管網絡是一個公共意見的平臺,但它還不是一個理想的公共領域。所以,國家和政府對網絡的控制決定了網民們表達的有限性。政府對互聯網的有意圖的強化控制正變得越來越嚴重,政府目標的強制性滲透,使互聯網上的自由比早期少得多。因此,在未來的相當長時期內,網絡話語權仍將不具有掙脫政府組織的威懾而充分自由的力量,政府話語權仍無法被太多地削弱。相反,在理想的境況之中,二者應相輔相成、有機結合。政府應該創造條件賦予公眾更多的話語權,豐富民主政治的內容;公眾應理性行使自身的話語權,為政府履行好自身的職能提供強有力的監督,為現行的民主政治機制提供有益補充。

[1]牛華.虛擬政府對公共服務能力提升的影響分析[J].生產力研究,2007(16):74-76.

[2]彼得斯.亂中取勝[M].海口:海南出版社,2000:再版前言.

[3]侯書和.論西方國家政府再造理論及其發展趨勢[J].山東理工大學學報(社會科學版),2003(2):49-53.

[4]托夫勒.權力的轉移[M].北京:中共中央黨校出版社,1991:269.

[5]拉茲洛.決定命運的選擇[M].北京:三聯書店, 1997:6.

責任編輯:黃 杰

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D63

A

1004-1605(2010)05-0089-04

本文系江蘇省2009年度普通高校研究生科研創新計劃項目“網絡時代的政府再造研究”(項目編號CX09B_ 065R)成果之一。

王彬彬(1982-),男,山東炎城人,南京農業大學公共管理學院2007級行政管理博士研究生,主要研究方向為政府管理。