預算硬約束,政府限權第一步

邢少文

年底突擊花錢的頑疾表明中國財政制度存在著嚴重缺陷：事前財政預算管理的粗放，事中、事后財政花錢的不透明和監管滯后，導致中國財政越來越處于進退失據的境地。只要公共財政不“陽光化”，這種最昂貴的預算模式就將愈演愈烈!

每年國家審計署的審計報告都是對公共財政被濫用的又一次扼腕嘆息。2009年12月30日，審計署發布的2008年度中央預算執行和其他財政收支審計結果顯示，僅中央部門預算違規和損失浪費的數額就超過了45億元。

隨意追加和更改預算、年終突擊花錢、違規挪用、私設金庫亂掛賬等等，公共財政預算的軟約束問題，幾成頑疾沉痼。

對于仍未進行審計披露的2009年度預算執行情況，人們有理由更擔心其審計結果將又會出現一個更大的黑洞。2009年是政府動用財政資金大規模進行經濟刺激的一年，全年財政預算支出達到了7.6萬億元，比2008年多增加了1.5萬億元。在這其中，又會有多少資金出現違規和損失浪費?

2010年年初，一些公共預算改革的信息亦在釋放，如財政部提出社保基金納入政府預算，中央政府部門預算逐步向社會公開等。但縱觀中國財政預算改革之路，是緩慢而艱難的，而要建立財政預算硬約束機制，也絕非技術上的修修補補所能完善。

從柔性必須過渡到剛性

1994年，中國通過了《預算法》，但由于相關的預算改革并沒有展開，《預算法》事實上并沒有起到什么作用。真正意義上的預算改革，起始于1999年，國庫統一支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類、部門預算改革漸次展開，但推進緩慢，改革艱難。

但是，從實施國庫集中支付之后審計署公布的結果來看，預算資金仍被截留、亂用。“審計署查出這么多問題，年年都有，但沒有一個部門首長為此下臺過。法度與兒戲區別何在?”深圳“公共預算觀察志愿者”團隊的組織者吳君亮說。

政府采購透明度仍然不夠，“公開招標”不公開，黑幕重重的情況俯首可拾。在收支兩條線方面，仍然存在為單項工作目標建立的收費和基金等預算外資金，這些收入成為賬外賬。

2000年開始實施的部門預算被認為是預算改革的一大進步，但部門預算仍然存在諸多問題，預算的科學性遠遠不足，預算編制時間短、規劃不夠。部門預算一般又分為基本支出和項目支出，但科目不細的問題在部門預算中大量存在。

除了預算編制不科學，現時預算制度不合理的兩大問題一是大量財政收入游離于預算監督之外，二是執行過程中嚴肅性低。

在現時的預算體系中，又分為公共預算、社保基金預算、國有資本經營預算，但國有資本經營預算直至2007年才初步實施，社保基金預算直至今年才規定列入政府預算，并送交人大立法審核。

財政的收入與支出上，大量的預算外收入未納入預算管理，成為地方政府部門“小金庫”，預算外收入包括土地收入、基金收入、除稅收之外的各種行政性收費。根據2007年的數據，財政一般預算收入為5萬億元，預算外收入則達到了4萬億元。“一般來說，預算外收入在整個財政收入中的比重可以占到30％。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光對記者說。

如此龐大的預算外收入游離于預算管理之外，公共財政使用的效率與監督便無從談起。

每年的預算超收入，也成為政府部門自由裁量的一部分資金，2008年，全國財政預算超收2830.9億元。而這部分超收收入，并沒有進人人大監督審議的范疇，超收超支成了事后通報。

“由于《預算法》不允許地方財政赤字，地方政府為追求地方經濟發展，利用地方融資平臺大舉借債，留下巨大的債務黑洞，而這些債務由于沒有進入預算體系，逃離在人大的監督之外，成為引發地方財政危機的一大隱患。”中央財經大學財政與稅收研究所副所長王俊對記者說。

在預算執行的過程中，又往往是事后審計，并沒有對執行過程進行監督，導致預算執行過程不公開、不透明。年底突擊花錢，這已成為中國財政制度的一個“頑疾”!即使是財政部門將“財政壓力太大”掛在嘴邊從年頭叫到年尾，也依然無法擺脫這一“慣例”。以2009年預算執行為例，1～11月，全國財政支出56235.97億元，僅完成全年計劃的73.8％，這意味著2萬億的預算支出極有可能在最后一個月之內被“突擊”花掉。

這種弊病從根本上還是在于中國財政制度的嚴重缺陷。反映的是財政預算收支之間出現了巨大的差距，這實際上表明財政部門的預算做得太有水分了，現代公共財政預算追求的是四個基本目標，即：總額控制、配置效率、運作效率和財政問責。而中國目前財政預算的問題是僅有總額控制，其他幾項基本上都是虛設的，更談不上問責了。

“預算執行隨意性大，在時間上存在預算‘空檔，人大在審議預算草案時已經比實際開始執行的時間晚了3個月，審議往往形同虛置。而且如果每季度對執行情況進行通報，就不會出現這種情況。”李煒光說。

從整體財政預算使用的效率來看，1993年～2008年期間，政府支出中的行政管理費平均增長21.6％。行政管理費占政府支出的比例，從1993年的18.23％，持續上升到2005年的27.7％，2008年仍高達25.48％。但社會事業投入比例偏低現象仍鮮有改變。1993年科教文衛費用占政府支出的比重突破10％，達到13.3％，之后不升反降，2003年低于11％，2008年回升到11.77％。

公共財政遠離“陽光化”，支出不透明，審計署的事后監督也只是從程序上來審，并不能判定財政支出的效率與合理性。如此，許多單位更多的是“為了花錢而花錢”，在財政支出規模膨脹的同時，公共產品供給卻始終嚴重不足，教育、醫療、保障房建設等民生領域在財政大盤子中的比重仍停留在一個較低水平。

硬約束的關鍵在于體制改革

中國的預算改革走到今天，已經引發了越來越多的非議，隨著公民意識的提高，公眾對預算公開和約束的關注，也已經到了一個新的階段。在2009年政府提出“4萬億救市方案”之時，便有上海律師嚴義明提出申請，要求公布投資項目名單、投資理由、動用預算資金以及如何監督等內容。民間人士、地方試驗，預算改革正面臨著自下而上越來越大的壓力。

“財政部相當于一個出納，而發改委則經常充當會計的角色，人大則被撇在了一邊。”李煒光說。在過去一年的投資計劃中，地方財政部門抱怨投資項目都由發改委來定，而財政部只是被動地配合配套資金。而發改委對投資項目的安排也缺乏公開性。

在形勢的壓力下，2009年全國人大和政協“兩會”上，財務部提交了一本39頁報告正文、10頁名詞解釋、12個圖表，還有94個提交審議的中央部門預算。這一據說花了10個月制成的預算草案，需經過人大預算工委、財經委、人大代表、主席團會議、

財經委再審查和大會表決等程序，方能出臺。中央部門預算也比2008年增加了44個。

但這些預算仍然存在兩大問題：一是太專業，太碎片化，人大代表看不懂，二是太簡單、太籠統，人大代表看不出所以然來。“代表審議的時間實際上也就一天時間，怎么可能做到真正的審議?”李煒光說。

“全國‘兩會實際上最大的事情就是審議財政預算，這是年度立法的頭等大事。實際上，我了解的情況，有很多人大代表是投了反對票的，但這沒有用。”李說。

在2009年全國“兩會”上，人大代表、廣東中人集團建設有限公司監事會主席李永忠便發現同一項醫療衛生支出的兩個不同地方數額相差103億元；昆明市人大常委會主任李培山便發現中央財政中，環保有幾十億元沒有花掉。更多的代表和委員指責預算草案中專項支付轉移太多，幾乎每個業務部門都有大筆專項資金，這“其他開支”用于何處，原因和依據皆無。

“公共財政硬約束的建立不是一個技術性的問題，而是一個政治體制改革的問題。”李煒光指出，不管是財政部對部門預算科學性的指導，還是審計署的審計，都是“體制內的監督”，而要提高財政支出的效益，勢必要使公開財政收支置于“人民的視野”之下。但人大作為立法機構，對財政預算的監督約束權力，長期以來卻被虛置。

事實上，作為立法機構，在目前的中國政治框架范圍內，人大可以認真行使的權力，莫過于預算審批和監督權，這也是對政府“亂作為、亂花錢”進行限權的一項有力權力。

雖然自1999年預算改革之后，各地人大常委會都通過了有關人大預算監督的條例，在浙江溫嶺、重慶江北區等地也出現了邀請人大代表和公眾參與財政預算提前聽證的案例。

然而，《預算法》并未明確規定人大的預算修正權。在地方人大制定的人大預算監督條例中，也僅有廣東省等3個地方明確規定了人大的預算修正權。由于沒有預算修正權，人代會在審查政府預算時只能在整體通過和整體否決這兩個極端進行選擇，結果就不言而喻，人大只能整體通過政府預算。因此，要進一步推動預算改革，尤其是通過加強人大預算監督落實財政責任，就需要明確地賦予人大預算修正權。

“然而，若賦予人大預算修正權，將對政治權力結構產生重大影響，實際上需要在現有政治結構中重新界定人大的政治地位。”中山大學政務學院院長馬駿指出。

他山之石，可以攻玉。吳君亮以香港為例指出，民眾有機會廣泛參與香港的預算編制過程。為了讓民眾充分了解新一年的預算，并爭取民眾的認同和背書，香港行政當局對預算草案要進行大量的宣傳，包括專家咨詢、大眾溝通會、廣播電視平面媒體推介、以及大量的文字介紹；在香港的立法機構里，議員們審議預算相當充分，一有疑問，就要對部門首長進行質詢，而且時有退回預算，甚至否決提議；香港的審計署獨立于行政體制之外，歸于立法機構之下；香港的公共預算是全面公開的，任何人都可以在香港政府的網站上輕易找到。

“所有的根本原因，就在于監督的力量太弱，人民作為外部監督的力量缺失。”吳君亮說。