“釣魚執(zhí)法”,公共預算必克之

陳統(tǒng)奎

在“釣魚”事件引起全國軒然大波之前，有關部門將“罰款財政”作為一項政績向上報告，并不覺得自己“法治意識淡薄”，而是沉浸在坐擁一部“提款機”的喜悅之中——這是俞正聲所說的“一種制度性措施的錯誤”之要害所在。

2010新年伊始，一度沸沸揚揚的上?！搬烎~”事件漸漸冷卻下來了。但人們印象深刻的是，上海市委書記俞正聲對“釣魚”事件的二度回應。

第一次，俞正聲定調說這是“一種制度性措施的錯誤”，上海執(zhí)政者“法治意識淡薄”；第二次，俞正聲說原因——有些源于執(zhí)法人員自視“高人一等”的封建意識，有些源于不顧民生的錯誤的發(fā)展觀，更多的是制度設計指導思想的偏差和管理的松懈，于是說要使上海成為法治環(huán)境最好的地區(qū)之一。

這一次引起全國“民怨甚至民憤”的上?！搬烎~”事件，錯誤的板子打到上海市交通行政執(zhí)法總隊的屁股上，按俞正聲的表述，錯誤在于“有獎舉報制度不加限制地使用”，沒有從法律的層面上認真地加以審核，評估這種制度會導致什么樣的局面，也沒有加以很多約束性的條件。結果，“全國交通系統(tǒng)依法行政示范單位”對“法”熟視無睹，逐利而為，自打嘴巴。

異化的“公共責任”

郝勁松，上?！搬烎~”事件中萬眾矚目的上海律師。有心人也許還記得，郝勁松曾“亮劍”，去函(信息公開申請函)上海市交通行政執(zhí)法總隊以及18個區(qū)縣的建設和交通委員會，要求公開近3年查獲黑車的罰款收支信息。根據(jù)《政府信息公開條例》，各單位在接函后15個工作日內必須依法答復。

在申請函中，連環(huán)套式的提問直指要害：“在此時間段，你單位查獲非法運營的‘黑車后全部罰沒款，上交財政的金額總共有多少?財政返還你單位金額總共有多少?有多少位‘有正義感的社會人士假扮乘客配合你單位查獲非法運營的‘黑車?你單位查獲非法運營的‘黑車后，獎勵配合你單位執(zhí)法的乘坐‘黑車的‘乘客多少人次?獎勵金額總共有多少……”不過，至今沒有收到任何答復，郝勁松告知記者。

此前，浦東新區(qū)政府召開新聞發(fā)布會向社會公眾公開道歉時，記者們注意到，“官方回避一年來罰款總額”，對媒體關心的涉案執(zhí)法人員以及一年來總的罰款金額等問題，浦東新區(qū)區(qū)長姜樑未予以回應，只表示將通過法律途徑解決。事實上，回避之，也就巧妙地回避了公共責任，回避了排山倒海的輿論和公眾監(jiān)督，典型的“大事化小”式政府危機公關手法。

于是，被媒體公開報道和評論的相關數(shù)據(jù)，僅是大家從《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊2007～2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結》這一文件中查到的數(shù)據(jù)，在這一年度中，上海閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊“查處非法營運車輛5000多輛，罰沒款達到5000多萬元”，“超額完成市總隊和區(qū)建管局下達的預定指標任務”。簡單推算，上海18區(qū)縣一年開出罰單總額接近12億元，數(shù)倍于中西部一些貧困縣年財政收入。因此，有人追問，“釣魚執(zhí)法”的根源會不會是“罰款財政”?

誠如大連海事大學法學院教授王世濤所分析，“釣魚”事件背后隱藏著一個幽靈——財政激勵，呈現(xiàn)出一種畸型的“掠奪式征收”的財政運行模式。根源在于，政府機構的龐大和公務員隊伍的泛化，消耗財政資金的數(shù)量日益增長，為了化解內部財政消耗的壓力，政府只能通過各種手段包括非法或非正常手段，對納稅人進行財政征收，如收費和罰款，數(shù)額漸增、名目繁多，即所謂三亂——“亂收費、亂罰款、亂攤派”，但三亂再亂，也有其名目，均在明處，而“釣魚”事件則是執(zhí)法部門通過“鉤子”使的一個陰招，讓公民無辜地面對政府的違法。

事實上，以罰代管，為收罰款而處罰的現(xiàn)象在中國普遍存在，“釣魚執(zhí)法”在中國由來已久，特別是在市場經(jīng)濟體制確立之后，這一執(zhí)法方式在國內屢見不鮮，究其原因，就在于財政體制弊病。

眾所周知，有些部門是典型的政府機構，卻作為事業(yè)單位管理，如交通行政執(zhí)法部門、路政部門、海事部門等即屬此類，結果這些部門通過行政規(guī)費自收自支，游離于國家財政體制之外。他們行使公權力，國家財政卻不負擔其公務支出，“自己動手、豐衣足食”也就成為其不二選擇?！昂茈y想象，靠行政規(guī)費養(yǎng)活，收費與待遇直接掛鉤的部門會不受利益驅使。”王世濤分析道。

為何肩負公共責任的部門到頭來異化成公共利益的破壞者，法律的挑釁者，公民權利的侵犯者?上?！搬烎~”事件再次昭示：肩負公共責任者，一旦沒有公共財政的支持，也就為“釣魚執(zhí)法”準備了竹竿，將利害轉嫁給普羅大眾。上海“釣魚”事件是中國“掠奪式”財政征收體制的一個縮影和極端形式。

部門利益的“提款機”

據(jù)報道，上海各區(qū)縣參與“黑車罰款財政”分肥的“釣鉤”行情是：在閔行區(qū)，“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機，便可獲得300元人民幣，“釣頭”則提取200元。寶山區(qū)給“釣鉤”開出的價格也是200元，南匯區(qū)250元，奉賢區(qū)則是600元。一個成熟的“釣鉤”，月收入少則兩三千元，多則五六千元。而“釣頭”每個月能凈賺1萬至2萬元，一年可達十幾萬元。

在揭露“黑車罰款”這條利益鏈上，媒體大都如此淺嘗輒止，留給上海市人大代表一個質詢的機會。事實上，“黑車罰款財政”演變成上海交通執(zhí)法部門利益的“提款機”，人們期待人大代表能將其真相大白于天下。

毋庸置疑的是，“釣魚執(zhí)法”的真正動力在于能夠分享罰沒款項。如果是交通執(zhí)法部門坐收坐支，那就是明顯的“小金庫”行為。如果是上交給財政，再由財政返還或者部分返還給交通執(zhí)法部門，那么這部分款項就由應予以治理的“小金庫”行為變?yōu)楹锨楹侠淼摹靶〗饚臁毙袨榱耍簿褪钦f由隱蔽變?yōu)楣_，由不正常變?yōu)檎５牧?。在上海，罰沒收入的管理模式從后者。這樣，就演變成制度性鼓勵罰款的行為，這正是一些權力部門敢于忘乎所以地胡作為亂作為的根源。因而，要革除“釣魚執(zhí)法”這樣的行政權力上的亂作為胡作為，必須從財政體制改革上著手。

1999年財政部門推行“收支兩條線”改革，目的在于杜絕各部門和各事業(yè)單位發(fā)生私分“非稅收入”、設置小金庫、支出不合理、各部門收入不平衡等問題，但這樣一來，許多應當被清理的不合理的收費和罰款合法化了。再且，各級財政期望這些部門和行政性事業(yè)單位為總的財政增加收入或者更多地減輕財政的差額支出負擔，實行了“超收獎勵、罰款分成”體制。這種“財政激勵”體制，大大刺激政府和行政性授權的各機構和公務員想方設法、千方百計、巧立名目、利用強權、大肆斂財?shù)男袨?，近乎演變成“準稅務部門”。

1993年分稅制改革至今，從開支來源結構上看，中央與省靠稅，市、地靠稅、土地和收費，而縣鄉(xiāng)開支的40％、甚至60％只能靠收費和罰款來維持。因而，基層執(zhí)法部門作為現(xiàn)行財政體制的壓力承受者，肩負的“使命”非常尷尬和無奈。因

此，在“釣魚”事件引起全國軒然大波之前，上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊才會在自己的年度工作總結中，將“罰款財政”作為一項政績向上級部門報告，并不覺得自己“法治意識淡薄”，而是沉浸在坐擁一部部門利益的“提款機”的喜悅之中。這是俞正聲所謂“一種制度性措施的錯誤”之要害所在。

上?！搬烎~”事件背后的“黑車罰款財政”，財政部門使用的術語是“罰沒收入”，以前財政部門歸之為“預算外資金”，后從2003年起啟用“非稅收入”這一新概念。不管概念怎么變換，這一“黑車罰款”的收支管理非常松散，游離于預算之外，逃避了人大的監(jiān)督；不僅是人大管不著，就是財政、審計部門的監(jiān)管也不到位。再加上“非稅收入”在地方財政收支平衡、促進經(jīng)濟發(fā)展起到了越來越重要的作用，地方財政越來越依賴“非稅收入”，地方政府對“釣魚執(zhí)法”也就睜一只眼閉一只眼了。

數(shù)據(jù)顯示，如今全國“非稅收入”已超1萬億元，絕大部分來源于政府賣地、亂收費和亂罰款。一個公開的秘密是：許多地方政府部門給每個執(zhí)法人員定下罰款和收費的指標，甚至要簽軍令狀。為了完成征收目標，如果人手不夠，在社會中網(wǎng)羅“鉤子”順理成章。在上海的“釣魚執(zhí)法”中，民間“鉤子”數(shù)量在2006年激增，皆因規(guī)定舉報有獎，查扣黑車每輛次獎勵200～500元不等。政府有收入、“鉤子”有獎勵，一張巨大的執(zhí)法網(wǎng)便在社會鋪開。幸運的是，上?！搬烎~”事件被曝光后，“非稅收入”這種不光彩的一面一并被暴曬，警醒國人。

談及“釣魚”事件，俞正聲提醒上海執(zhí)政者，在一個開放、透明和信息化的條件下，在全社會法治意識大大增強的情況下，應該重新審視各種執(zhí)法行為和方式的合法性，并使之合情合理，使各項執(zhí)法工作更正確、更規(guī)范、更細微、更周到。不過，要落實“四更”，就不能讓“非稅收入”繼續(xù)缺乏公共責任和行政控制，必須走向預算民主，走向公共預算改革。

喚醒公共預算改革

從上?！搬烎~”事件來看，執(zhí)法者將提供公共產(chǎn)品的服務作為謀財、謀利的手段，即部門利益的“提款機”，追求自身利益最大化。在政府提供公共服務的公益性與追求自身利益的自利性之間，“釣魚執(zhí)法”滑向了后者，迷失了方向。

有學者評論，在一個實行憲政和法治的國家，“非稅收入”是一個法外財富概念。這個每年上萬億元人民幣的法外財富，對于政府而言，就等于是一個長在臉上的丑陋的賴皮瘡，嚴重地損壞了人民政府的美好形象。它寄生在共和國的原本羸弱而現(xiàn)在正采取各種措施力圖強壯起來的肌體上，吮吸著國民的合法財富，致使我們這個共和國長期處于一個亞健康狀態(tài)。

克服這種體制病，唯有推行公共預算改革。一個透明的錢袋子，一個更加負責任的政府——這是現(xiàn)代公共預算之夢。

不得不承認，“釣魚執(zhí)法”為上海交通執(zhí)法部門帶來的進賬，對公眾而言，至今是一個未知數(shù)，而且當?shù)卣芙^讓這個錢袋子透明化，失去了向公眾展示“一個更加負責任的政府”的機會。事實上，最令人們憤怒的，就是這種“非公共性”。

專家指出，非稅收入所有權屬于國家，使用權歸政府，管理權在財政，預算權在政府和人大，必須打破非稅收入屬于“單位資金”和“誰執(zhí)行、誰所有”的錯誤觀念，實現(xiàn)對所有非稅收入的規(guī)范化和法治化管理。換言之，今后要將所有政府非稅收入列為財政預算收入，打破非稅收入部門使用界限，實行財政綜合預算，將非稅收入分配權集中于政府財政，并將預算案提交人大批準，接受人大監(jiān)督。

從1999年起，中國將財政改革的重點從收入方面轉到支出管理，重構中國的預算體制。誠如中山大學公共預算研究專家馬駿教授所言，中國的公共預算體系必須適應這一轉變所導致的國家與社會關系的重構，將預算民主納入預算改革的框架，預算民主是中國預算早晚必須面對的一個最根本的挑戰(zhàn)。

“要確保中國的預算體制實現(xiàn)公共責任，需要加強人大的預算監(jiān)督，由人大從外部對政府預算進行政治控制。”馬駿這一觀點實際上是許多有識之士的共識，公共責任問題必須真正納入中國改革議程，“錢袋子”必須受到政治約束和法律約束。以上海“釣魚”事件為例，如果是在公共預算的體制下，人大在調查后，公布罰款收支信息，揭露其利益鏈，并將相關責任人暴曬在陽光下，接受輿論和社會公眾的監(jiān)督與問責。

不過，在非預算民主的現(xiàn)行體制下，因為上海市交通執(zhí)法總隊及其18個區(qū)縣的建設和交通委員會拒絕透露罰款數(shù)額和流向，媒體和公眾竟一點辦法也沒有，也沒有人大代表或政協(xié)委員站出來調查，這些資金就像老虎屁股摸不得，無人追查，繼續(xù)逍遙自在。因上?！搬烎~”事件引發(fā)的輿論風暴，風暴眼依然游離在邊沿，沒有進入核心地帶，依然沒有徹底鏟除“釣魚執(zhí)法”的生存土壤。“釣魚執(zhí)法”罰款的資金分配過程，其實也是一個預算過程，實際上就是一個政治過程。這就是為什么必須將革除“釣魚執(zhí)法”上升到公共預算改革的高度。

“支出管理”民主化、透明化，也就是推行公共預算改革，增強人大的預算權力，讓政府的“錢袋子”接受陽光普照，才不會再發(fā)生“老虎屁股摸不得”的故事。上?！搬烎~”事件理應喚醒國人對公共預算改革的關注和推進決心。除了人事任命權之外，人大還有一個非常重要的權力，即預算審查和批準的權力。只有當人大真正控制了政府的預算，人才才能真正控制政府，“一個更加負責任的政府”才會走向中國人的民主生活之中。

對于一個稅收國家來說，國家是取“眾人之財”做“眾人之事”，因此，政府應逐步減少和取消“非稅收人”，合法征稅，真正走向“稅收國家”，并公開政府預算。應該明確，政府所有收入與支出都能夠實現(xiàn)公共責任，使政府能將財政收入有效率地配置到民眾需要的公共服務，真正做到“取之于民、用之于民”。如果人大能夠在執(zhí)政黨的領導下對政府的預算進行實質性的政治控制，那么，人大就能夠成為一種制衡力量，就能在一定程度上約束政府在收入吸取過程中的掠奪性行為，減少政府支出中的浪費與腐敗。

揮手作別“釣魚”事件的人們做好推動公共預算改革的準備了嗎?