美民主拓展戰略何去從?

覃勝勇

8月末美國戰斗部隊按計劃全部撤出伊拉克，僅留下不到5萬人的軍事顧問與安保人員。這是奧巴馬執政一年半來所兌現的最重要競選承諾之一。盡管伊國內治安仍然堪憂，但主要的政治派別都已被納入民主政治的軌道，該遺產并沒有隨著撤軍而消解。迄今已僵持半年的馬利基和阿拉維的組閣權之爭，終會有破解的一日，華盛頓不用再為誰上誰下而憂心忡忡。

但是世界其它轉軌國家并不都像伊拉克這樣方向明確。阿富汗去年冬天的大選顯示出民主倒退的跡象，“后顏色革命”的烏克蘭則在今春重投俄羅斯懷抱，吉爾吉斯斯坦也陷入了持續的內亂。還有那些恐怖分子經常光顧的國家，如巴基斯坦、也門、索馬里，它們的民主進程不一，有的正在向憲政民主轉型，有的還在沿用威權體制，還有的陷入失敗國家漩渦。對這些國家，美國不可能像對待伊拉克那樣抽身而退，重塑美國的民主拓展戰略乃勢所必然。

目前來看，奧巴馬政府并不想在民主拓展事務上投入太多資源。自上任以來，奧巴馬很少談及民主拓展這個話題，國務卿希拉里-克林頓也僅在參議院聽證會上寥寥數語涉及民主支持，她闡述的3D政策框架(防務、外交、發展)明顯漏掉了民主。2010年1月，奧巴馬和希拉里·克林頓都表示美國在民主和發展事務上“過分強調民主”。在谷歌與中國持續數月的對抗中，白宮最后拋棄了谷歌。進入中期選舉周期后，奧巴馬的支持率因經濟低迷而墜落，白宮內部人事調整加速，加上阿富汗局勢惡化、巴以重開和談，現政府的確沒有多少精力去高調推廣民主。

然而，全球民主事業的進步是不以美國政府的意志為轉移的。從伊拉克撤軍后，白宮高舉民主拓展大旗就沒有了最大的輿論負擔，再對小布什政府的政策進行微調，便能大有斬獲。

小布什的親民主表象

小布什在任內高談闊論民主，使很多觀察家感到迷惑，似乎他對民主議程非常熱衷。事實上，除了中東的試驗，民主在小布什外交政策中的分量不會大于、有時甚至小于他的前任。

即便在中東地區，小布什的政策也僅僅是部分親民主。盡管他時常談論阿拉伯民主的價值和可能性，并建立了援助計劃和外交協議來支持中東政治和社會改革。但美國對阿拉伯盟友的親民主外交壓力收效甚微；在哈馬斯2006年取得大選勝利后，小布什政府基本上已經放棄了這個計劃。而在另一方面，美國與專制的阿拉伯盟友如沙特、埃及、約旦和摩洛哥依然保持傳統的安全與經濟關系；美國入侵伊拉克也更多是基于安全利益，民主只是次要目標。

雖然小布什在阿拉伯國家推進民主的努力乏善可陳，但也并非一無是處。他在這個問題上的高調陳述以及制定的親改革行動議程，的確刺激了阿拉伯國家內部關于民主的爭議，并誘發出寬松的氛圍。

美民主黨內也有一部分人認為，伊斯蘭極端主義在埃及、伊拉克、黎巴嫩的復興，不應該成為美國中斷支持阿拉伯民主的理由；它們在選舉上的成功，不應該產生對在阿拉伯國家擴大政治參與的恐懼。阿拉伯世界的伊斯蘭運動和政黨，如約旦的“伊斯蘭行動陣線”、摩洛哥的“正義和發展黨”、科威特的“伊斯蘭憲法運動”，都是非暴力的，這些組織的政治參與并沒有顛覆該國政治體系；完全壓制伊斯蘭主義只能產生緊張和激進，如在阿爾及利亞。

至于美國的兩個主要對手——中國和俄羅斯，以及其它攸關美國經濟和戰略利益的非民主國家，如阿塞拜疆、埃塞俄比亞、塔吉克斯坦以及幾個海灣君主國，小布什政府有意弱化了民主攻勢。而且，盡管小布什將反恐戰爭粉飾為自由捍衛運動，但由于反恐，美國不得不與一些南亞、中亞、中東和非洲的威權國家或半威權國家加強合作。

小布什政府也采取了一些靜悄悄的低層次的行動，如使用幕后外交欺詐、派出顧問、民主援助和胡蘿卜加大棒政策等，來幫助撒哈拉部分地區、中部非洲、東南歐洲和東南亞的許多不穩定的民主政體加強政治改革。這些手段和政策，正是后來希拉里·克林頓所謂“巧實力”的體現。

總而言之，小布什的政策，其實質是現實主義，只不過其中混雜了溫和的威爾遜主義(外交理想主義)。即使布什本人。也對自己一方面大量使用親民主修辭，另一方面本質上卻采取現實主義感到迷惑。他在2007年的一篇演講中提到，他感覺自己像“一個持不同政見者”。

奧巴馬無須另起爐灶

奧巴馬當選后，下令關閉古巴關塔那摩美軍監獄、檢討反恐戰爭適用法律的瑕疵，并終止“政權改變”策略，顯示出與前任不一樣的思路。這樣的調整，自有其社會認識根源。首先，由于小布什在任時將民主戰略與伊拉克戰爭及政權改變相聯系，很多人相信民主戰略不過是為美國安全需求服務的“新干涉主義”的幌子。一些觀察家認為，小布什的全球民主策略沒有達到預期目的，反而使美國政策偏離其核心利益，因此奧巴馬應該執行傳統的策略，即不加批判地支持友好的阿拉伯專制政權。其次，最近幾年政變、選舉暴力、富油國家極權的加強、中國模式日益得到認同，以及全球范圍威權主義政客接連當選，凡此種種，讓美國民眾感到非常悲觀，甚至認為世界正經歷一個“民主退潮期”。由此，美國部分輿論認為華盛頓不應迎風而上，而應調整其親民主的大帆，等待最好的時機。尤其是，美國不應在政治不穩的發展中國家強力推行普選，而應專注于基礎領域的建設，如建立法制和有效的政權。

但是上述看法忽略了一個重要事實，即盡管過去25年來，美國經常通過外交介入、技術援助和選舉監察，來推動某些國家走出專制統治，可在美國民主支持的整個領域內，選舉并不占主導地位。不到20％的美國民主支援流向選舉項目，大多數民主援助流向基金領域，如建立法律規則和治理、促進公民社會、改善公民教育以及加強議會選舉等。美國的選舉支持，僅僅是整套社會經濟發展努力的一環，即便在小布什時期也是如此。那么。針對“反恐高于一切”的政策進行調整是必要的，但就民主拓展的整體策略而言，奧巴馬其實無須與前任劃清界限，因為在這方面，撇除反恐戰爭不力的因素，美國并沒有失敗，也并不孤單。

據2009年“自由之家”報告顯示，自2000年以來，全球范圍內威權主義的影響處于實際下降通道：非自由國家的數目從48個下降到42個，而自由國家的數目從86個上升到89個；2005年至2008年，高油價加強了許多威權國家的統治，但此后的巨跌也讓這些國家苦惱；俄羅斯和中國的威權資本主義吸引了很多國家的興趣，但大多數國家的公民認同民主是最好的治理形式，新興通訊科技的進步也為公民獲得幫助以及和平抵抗威權提供了新途徑；全球金融危機對許多邁向民主之路的國家造成了很大壓力，但同時促使許多威權政府感覺到公眾不滿的怒火。總之。民主在全球并未倒退，未來10年，專制會下降，而民主會溫和進步。

若要追究美國在民主拓展領域的失誤，那可能就在于，白宮有時過度強調選舉。例如，1980年代里根政府在薩爾瓦多推動大選，結果這個中美洲小國飽受戰亂之苦；1990年代美國推動一些國家在不成熟的情況下進行選舉，導致這些國家不開明的民主和內亂；小布什執政后，因過分強調在伊拉克、巴勒斯坦和阿拉伯世界的選舉，也引起國際社會廣泛爭議。

因此，在修訂美民主拓展戰略時，奧巴馬政府應采用多樣化的民主推廣手段，并且慎重評價選舉的實際功能。考慮到美國的整體利益，在重拾民主拓展戰略時，奧巴馬政府將不可避免地尋求與其前任相似的政策，即一方面承認美國在民主上的廣泛利益，另一方面盡量將其與經濟和安全利益通盤考慮。當其它利益凸顯時，民主拓展位居其次；當其它利益不凸顯時，民主拓展居于前沿位置。這種混合現實主義和威爾遜主義的政策，或將在“后伊拉克時代”展露威力。