美國地方政府如何管理土地?

高新軍

在美國,改變土地的功能必須與民眾協商,通過立法來實現。這一點也叫“規則的底線”:就是地方政府、居民團體、民間組織、開發商共同協商來完成。不僅需要符合實際情況,還要公開公正透明。

筆者在2010年5月至9月份,就美國地方政府對土地的管理問題,先后對馬薩諸塞州的Cohasset鎮、馬里蘭州的HfJward縣、得克薩斯州的Houston市、伊利諾伊州的carhondale市和紐約州的sullivan縣進行了實地考察。在考察中,筆者與當地政府的土地規劃和管理部門的官員進行了交流,收集了大量美國地方政府土地管理方面的法律法規和規劃圖,實地考察了一些規劃案例。在這些材料的基礎上,筆者大致勾畫出美國地方政府對土地管理的基本輪廓。

首先需要明確的是,美國土地管理的責任,主要由地方政府承擔。美國實行的是土地私有制。但是,在對土地的規劃和管理方面,地方政府所擁有的權力往往大于私人的財產權。這不是說,地方政府可以剝奪私人財產權或者像中國一些地方政府那樣,直接去征用土地,而是說,美國地方政府在維護土地的自然屬性方面,在保護自然環境和歷史文化遺產方面,可以通過地方立法,去限制私人或者公司對其擁有的土地不當開發,防止造成對當地自然環境、文化和歷史傳統的破壞。

“分區制(Zoning)”是包括美國在內的發達市場經濟國家地方政府進行土地管理的基本方法,是地方政府在土地規劃和管理的實踐中,通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途,并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途,也可以規范一個區域內土地開發和建設的性質和范圍。由此可以看出,“分區制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質,它所規范的主要是土地的使用權。

“分區制”的由來及其變化

美國第一個綜合分區制土地管理的法律,產生于1916年的紐約市。1916年,紐約市曼哈頓區的下城建造了一棟“公平大廈”。這棟大廈不僅高度超過了相鄰的建筑,占據了自己土地所有權邊界內的所有陸地面積,而且影響了相鄰建筑的采光,由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結果,在美國歷史上產生了第一部綜合性的分區制土地管理法律。這部由愛德華·巴塞特律師領導的委員會提出的法律,不僅從此規范了紐約市的土地管理,而且他們制定的《分區土地管理標準法案》,還在1924年為美國聯邦政府商務部所采納和發布,成為美國其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊稱為“分區制土地管理法的創始人”。

紐約市將城市分為3個主要功能區:居民區(R),商業區(C),工業區(M)。這3個功能區內部又進一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區、商業區和工業區。任何一個區都可以因為特別的目的來改變區劃的某些性質,以滿足居民生活的需要。例如,規劃為居民區的一些街道也可以有為居民日常生活服務的零售商業區。這些調整是由區劃內的行政組織來實施的。

1926年發生的一起土地使用糾紛案,由于美國聯邦最高法院支持了地方政府對土地的分區管理,從而在憲法層次上,首次確認了分區制土地管理的合法性。20世紀20年代,安博勒房產公司在美國俄亥俄州克利夫蘭市郊區的歐幾里德鎮擁有68英畝土地,該公司準備對這些土地進行工業開發。但是當地政府已經在幾年前制定并通過了分區制土地管理的法律,確定這些土地不能用于工業目的,當地居民也認為這樣的土地開發,將影響歐幾里德鎮原有的自然環境、文化傳統和自己的生活。當地政府根據分區制土地管理法否決了安博勒房產公司的開發計劃。由此,安博勒房產公司將歐幾里德地方政府告上了法庭,認為當地政府的裁決違反了美國憲法第五修正案中關于“不能將私人財產在沒有進行補償的情況下用于公共目的”的條款,使他們擁有的土地價值降低了,損害了他們的經濟利益,要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產公司的訴訟請求,但1926年聯邦最高法院糾正了基層法院的判決,認為地方政府分區制土地管理法符合美國憲法第十四修正案中關于“平等保護”的條款,而且安博勒房產公司也沒有明確的證據來證明他們擁有的土地價值貶值了,并遭受了經濟上的損失。

這是美國歷史上關于分區制土地管理的一個里程碑,也是至今為止提交聯邦最高法院審理的最后一起重要的分區制土地管理案例。從此以后,美國沒有類似的案例再度發生。盡管20世紀60年代末,美國的民權倡導者指出,分區制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數民族,因而這種制度是違憲的。但是美國聯邦最高法院還是既支持分區制土地管理法,也保護私有財產所有者的權利。在歷史上,法院一般將私有財產權與民權區分開來,并認為前者比后者更為重要。

美國地方政府制定的分區制土地管理法律,是政府與社區合作的結果。而改變土地的功能也必須與民眾協商,通過立法來實現。這一點也叫“規則的底線”:就是地方政府、居民團體、民間組織、開發商共同協商來完成。不僅需要符合實際情況,還要公開公正透明。

在俄亥俄州的克利夫蘭市,當地議會規定,改變分區制土地用途需要土地開發商履行自薦義務,但開發項目能否批準要由大克利夫蘭地區的居民實行全民公決來決定。在1971～1972年,庫亞洪嘎(Cuyahoga)縣內21個地方政府通過了改變土地用途要舉行全民公決的法律。這就使民眾有了直接控制土地使用的權力,可以拒絕不受歡迎的土地開發,從而保護當地社區的生活質量和保護環境不受破壞。例如,在斯狀斯維爾市(Strongsvine),

從1971～1977年,居民拒絕了要求將單戶住宅區改變為多戶住宅區11項申請中的10項。在同一時期,大克利夫蘭地區,要求建設多戶住宅區的15項申請,只有l項獲得了通過。另外要求改變土地使用性質的28項申請,只有兩項通過了全民公決。

以上事實,一方面說明社區居民在土地管理過程中的地位和作用日益明顯,另一方面也顯示出,在保護私人財產與保護區域特色之間,分區制土地管理將成為地方政治和經濟矛盾和沖突的焦點。事實上,美國法院在審理這類案件時,也是在保持一種平衡:法院既要保護私人的土地財產權,也要保護社區的自然環境和人文歷史傳統,通過案件的審理使雙方都能在自己的權力邊界內行使權利,避免超越相互制約的平衡點。

政府作用和民眾參與

可以說,沒有民眾的廣泛參與和監督,就不會有地方政府對土地管理的主導權。地方政府在土地管理和開發中,充當著市場經濟秩序的維護者、開發商和居民關系的仲裁者的角色。它是裁判員,不是運動員。政府是不參與土地買賣和征收活動的。即使在地方經濟開發中,政府也只是規劃者和引導者,并不是投資者和建設者。

但是,要想使政府切實履行好這樣的職責,民眾的參與和監督就是必不可少的。這種參與不僅在土地管理法律的制定過程中存在,在法律的執行過程中存在,也在法律的修改過程和政府關于土地的決策過程中存在。

在馬里蘭州的豪伍德縣,分區制土地管理法就規定當地土地開發決策過程中民眾參與的具體途徑。

首先,當土地所有者計劃對自己擁有的土地進行商業開發前,他有法律義務召開有社區居民參加的會議,征求社區居民對擬開發項目的意見。

然后在此基礎上,將土地開發計劃提交當地議會和政府行政部門進行審查。這個審查過程最長為45天,并根據居民和議員的意見進行修改補充。

修改形成的方案要求公開征求公眾意見,時間是3～4個星期。這期間居民可以通過書信、電子郵件和打電話等形式,反映自己的意見。

在此基礎上形成的開發計劃,由當地政府的規劃部門召開公開聽證會,聽取公眾的意見。同時,對擬開發土地進行分區制的土地規劃調整,接受與此相關的道路、防洪管理、給排水等部門的審查,時間最長為60天。

從召開聽證會開始,在120天內形成最終開發計劃,土地所有者與開發商達成協議,簽訂合同。從召開聽證會開始,在180天內完成政府對開發項目的審批。

美國中部伊利諾伊州南部的Carbondale市,有居民2.6萬多人。這是一個典型的農業社區,市內面積的35.8%為農業用地,自然保護地也占19.7%,兩者相加達到了55.5%。其他如城鄉居民區占地19.6%;城鄉商業用地3.7%;工業用地3.6%;公共機構(包括大中小學校)用地13.6%;公園2.3%;未使用土地1.7%。

該市在制定分區制土地規劃時,已經明確:在城區,主要搞好城市中心區的集中開發;在公路沿線的城區,主要開發單個住宅和聯戶住宅,建好公路沿線的商業設施;在郊區,主要發展圍繞主城區占地面積大的單戶住宅;在農村地區,要保護好自然環境和農業用地,使綠蔭環繞城市。

同時,該市為市民參與土地管理創造了多種渠道。這主要包括三個計劃:一是公眾溝通計劃;二是內部溝通計劃;三是公眾參與計劃。這三個計劃的內容是部分重合的,以保證居民與政府官員之間的溝通。其中,最重要的是5個會議。

一是綜合計劃審查委員會的會議。該委員會由選舉或者任命的政府官員和居民、商家、土地所有者的代表組成,與政府顧問定期舉行會議。這種會議對所有市民開放,市民可以自由參加,會議舉行時間提前在網站上公布,會議材料也在網站上下載。

二是利益相關者訪談。政府官員要與項目開發有關的居民、商家、土地所有者進行有針對性的訪問,了解他們對項目計劃和實施過程的意見。

三是社區座談會。2009年3月26日召開的一次社區座談會,政府官員就與居民集中討論了Carbondale市的綜合發展計劃和實施步驟。這種形式的會議可以幫助政府官員收集居民的意見和建議,也可以更廣泛地聽取民眾的意見。

四是市議會中期情況介紹會。2009年7月21日召開的市議會中期情況介紹會說明,市議會不僅是項目的批準機構,而且也是項目實施的主要參與者。

五是事先的研討會。在2009年11月召開的這種會議上,當地政府的綜合計劃審查委員會、市議員、計劃部門都被邀請參加,與市民一起討論項目的土地管理,聽取市民的反饋意見。會議通過分析還討論了該市的中長期發展計劃,會議的討論結果則被吸收進政府正式的規劃法案中。

盡管我國國情與美國差別很大,但是發達市場經濟國家的地方政府在土地管理方面的實踐,仍舊可以給予我們一定的啟示,因為我國目前正在走的也是一條市場經濟的路。