國企的邊界

邢少文

國企改革走到今天,最為難啃的硬骨頭,大概就是央企。外界企盼國企特別是央企逐步退出競爭性行業,但國企在過去兩年中逆勢擴張,讓國企的邊界問題,成了中國經濟體制改革的一大難題。

國企改革走到今天,最為難啃的硬骨頭,大概就是央企。與外界企盼的國企特別是央企逐步退出競爭性行業,國企在過去兩年中的逆勢擴張,讓國企的邊界問題,成了中國經濟體制改革的一大難題。

2010年8月,原國資委主任、主導了央企過去幾年擴張的“忠臣”李榮融離職,王勇接任。在李榮融卸職之前,其亦曾推動央企“有進有退”,但在王勇時期,至少從目前央企的動作來看,退出非主營業務的速度正在減緩。

無邊界擴張

1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中提出,在國有經濟的調整和改組中要堅持“有進有退”。

在此之后,地方國有企業的改革進入高潮,時至今日,地方國企的改制已告一段落。地級市以下的國有企業基本已經完成改制,在省一級,國有企業主要集中于一些資源型行業,但在2008-2009年,這些地方企業中有相當部分已被央企收歸囊中。除了基礎設施、公用事業領域,以及一部分由事業單位轉企業的國有資產,其他領域所剩已無多。

國企改革問題進入到了以中央企業為主的深化改革階段。

而按照國資委2006年明確的政策思路,央企最終會在七大涉及國計民生的行業保持絕對控制力,這七大行業分別是軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運,在另外9個行業保持較強控制力,此外的央企應逐步推向市場。

但4年來,以央企為代表的國有企業改革路徑引起了很多爭議,非但退出競爭性行業停滯不前,在其他領域反有擴大之虞。

“這幾年關于國企的戰略性調整,收縮戰線的提法有些淡化了,在方向上出現了偏離。不講改革,而是講如何發展壯大了。”深圳市體制改革研究會會長、原深圳國資委主任賈和亭對本刊記者說。

根據國務院國資委的統計,目前僅國務院國資委管理的128家中央企業,其涉及的主業剔除重復的也接近300個,囊括從原油天然氣勘探開發開采、電力供應與生產、航空運輸、電信到房地產開發經營、物業管理中介服務、糧油糖期貨及物流、文化藝術經營、服裝鞋帽生產銷售,乃至獸藥及飼料添加劑的生產與銷售等眾多領域。

而根據國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁的研究,從行業分布來看,國有經濟布局仍過于分散。在396個國民經濟行業類中,國有經濟涉足380個行業,行業分布面達96%。現在,仍有約40%的國有資本分布在一般生產加工、商貿服務及其他行業。特別是商業性房地產開發領域,竟有80多家央企涉足。

“2005年之后是無邊界擴張,大型央企的行業跨度很大,整體來看,國有經濟的密度還是大,結構調整緩慢。”財政部財政科研所國有經濟研究室主任文宗瑜對記者說。

“適合于在哪些重大領域發展?在哪些事關國計民生的行業?這都沒有一個準確的界定。”他指出。

在企業數量減少的同時,央企的資產擴張迅猛,從2002年的7萬億元增加到2009年的21萬億元。2008～2009年,李榮融曾頻頻帶隊前往地方對地方國企進行并購,在一些競爭性領域對民營企業的并購也引發了“國進民退”的質疑。

雖然在行業布局上跨度很大,但實際上,中央企業的主要贏利來源仍然是在壟斷性行業,從央企利潤來源和構成看,央企利潤主要集中在石油、煤炭、電信等少數壟斷行業,其中石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運輸和電力系統的12家企業利潤超百億元,占央企總利潤的78.8%。

擴張容易退出難

退出一般競爭性行業,減少國有企業的壟斷,創造市場公平競爭,“這是十六大定下來的國企改革方向,但遺憾的是,現在的效果并不明顯。”賈和亭說。

2002年召開的中共十六大,提出建立國有資產的管理體制,并明確非公經濟的地位,此后各地陸續成立國資管理部門。2005年,國務院公布“非公經濟36條”,非公經濟逐步獲得在一些壟斷性行業的進人權限。

但國資的運營,是跨出去容易,收回來卻是百般的難。在這其中,“退房令”便是一個最為典型的例子。

根據國資委公布的地產數據,2009年,16家央企地產板塊的資產總額為5616億元,占全部央企房地產板塊資產總額的85%。

國資委同時表示,除上述16家外,還有78家不以地產為主業的央企也開展了地產業務。2008年,78家央企所屬的三級以上房地產子企業共227戶,約占中央企業全部三級以上房地產企業數量的60%,但銷售收入占比只有15%,利潤只占7%。

根據上述數據測算,78家央企下屬共227家地產子公司的資產規模總計為991億元。

一些主營非房地產的央企旗下所擁有的地產業務驚人,僅中航工業集團的退出方案就顯示,該集團下屬共有41家二、三級地產子公司將退出地產業務。這些地產子公司的資產總額為93.7億元。

另據了解,神華集團此次因“清退令”共上報的6家房地產子公司,截至2008年底的資產規模約為58億元,僅次于中航工業集團和中遠集團,在78家央企中居第三。

早在去年央企利用信貸擴張的便利屢屢上演“地王”風潮時,國資委便有意讓主營業務并非房地產的央企退出這一領域,直至今年3月18日,國資委宣布78戶不以房地產為主業的央企將退出房地產業務。但8個月過去了,“清退令”如今卻面臨著尷尬的境地。

這些從事著“國計民生”行業的企業,一邊在主營業務領域進行并購擴張,一邊在非主營業務領域,退出的意愿并不強烈,掛牌出讓亦不愿徹底出讓控股權。

“78家都有股權掛牌出讓,但面臨著幾個問題:一是誰來買,誰來接盤的問題;二是有些房地產項目還在建設階段,沒有完工;三是現在正是房地產宏觀調控的非常時期,市場低迷,要賣,也賣不出好價錢。”文宗瑜說。

而根據國資委披露的相關信息,對于退出,并沒有給出時間表和安排細則,“就算不退,國資委又能奈何?”文宗瑜質疑。

軟約束

勿論李榮融時期央企的做大做強、保值增值的“內在擴張”戰略,國資運營至今,其收縮之計,也不在國資委的控制之下。對央企之壟斷勢力,更缺乏約束之策。

“我們也并不贊成央企的無限制擴張,設置了主輔分離的關口以及不符合控制性行業不審批的關口。”國資委研究中心主任李保民接受記者采訪曾說。但他同時表示,目前央企的發展仍然存在投資體制不明確,利益導向不明確,考核體系不夠完善的問題。“比如,在央企的利潤構成中,到底哪些是主業經營帶來的,哪些是輔業帶來的,目前沒有明晰。”

在這些機制不明確的情況下,央企的

擴張便可能利益導向于加強自身的壟斷地位,依靠壟斷獲取高額利潤,并向競爭性行業擴張的沖動。

對于央企對利潤獲取和規模擴張的沖動,國資委的控制能力或是有限的,“說是管人、財、物,但在一些特大央企,企業負責人直接由中組部任命,對于企業來說,人就是最大的問題。”中國政法大學教授李曙光接受記者采訪時認為。

在國有資本經營預算的問題上,對央企的軟約束問題表現得最為突出。

一是若大量未分配利潤留存企業,在缺乏有效監管的情況下,會導致企業過度投資和擴張,不僅影響企業主業的發展,分散化投資,還使得國家抑制投資過熱的效率打折扣,影響經濟結構的調整和轉型。二是作為全民所有制企業,國有企業在依賴壟斷所獲得的巨額利潤沒有進行民享,則是國資監管中最為人詬病的地方,也是國資權力邊界模糊的主要表現。

2007年9月,國務院曾發布《關于試行國有資本經營預算的意見》,正式于該年在央企實施國有資本經營預算制度。根據這一制度安排,央企稅后利潤收取分為三類,第一類為石油等資源壟斷型企業,收取比例為10%;第二類為鋼鐵等一般競爭性企業,收取比例為5%;第三類為中儲糧、中儲棉等政策性公司,暫不收取。另外,數量眾多的金融企業和鐵路、交通、教育、文化、科技、農業等部門所屬央企,則未納入中央國有資本經營預算試行范圍。

在今年5月,財政部公布了《國有資本經營預算編制情況》,詳細列出了前3年的央企紅利收支情況。2007年～2009年,一共收取中央企業國有資本收益1572.2億元,而資本經營支出則高達1553.3億元。這表明,3年來的收支結余僅剩下約19億元。

2010年11月3日召開的國務院常務會議決定,從2011年起,將5個中央部門(單位)和2個企業集團所屬共1631戶企業納入中央國有資本經營預算實施范圍,適當提高中央企業國有資本收益收取比例。據悉,資源型行業的收取比例將調高到15%。

“壟斷性企業應由原來的10%提高到25%～35%;競爭性企業由過去的5%提高到8%～10%。現在劃進來的這些部屬企業都是些小企業,很多大企業沒有被劃入進來,而且,按照這些企業目前的經營狀況,紅利收繳之后估計主要還是用于企業經營支出,劃歸社保這樣的提法也只是一種討論。”文宗瑜指出。

以中石化為例,公開數據顯示,2007年,其獲得的政策性盈利大概為700億元,同時又獲得123億元的政策性補貼,即便按照調整后最高的15%的紅利上繳比例,也只需要上繳105億元的紅利,與123億元的財政補貼相比,公共財政不僅沒有從其紅利中獲益,反“倒貼”了近20億元。