制度失范引發(fā)征地悲劇

2009年年末，四川成都唐福珍自焚案讓國人見識了私產(chǎn)所有者捍衛(wèi)其財產(chǎn)的決心，同時也讓我們體會到了私產(chǎn)所有者在面對公權(quán)力侵?jǐn)_時的無助。當(dāng)我們以為唐福珍慘劇已經(jīng)是私產(chǎn)所有者保護(hù)其財產(chǎn)時所能出現(xiàn)的最慘狀時，殊不知到了2010年，我們才發(fā)現(xiàn)唐福珍案只是慘劇的開始，最為驚心動魄的慘案還在后頭:3月25日，貴州省貞豐縣發(fā)生一起警民沖突，20名當(dāng)?shù)卮迕褚蚍磳r(nóng)地征收而被當(dāng)?shù)鼐阶プ撸?月27日，江蘇東海縣黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場，父子二人澆汽油自焚；9月10日，江西宜黃拆遷事件引發(fā)全國媒體關(guān)注……

一個最為簡單的理由是，當(dāng)農(nóng)地征收領(lǐng)域如果只發(fā)生一兩起野蠻拆遷時，我們可以說是有關(guān)政府方面的問題，但是當(dāng)我們經(jīng)常可以從媒體上讀到這種拆遷的慘案時，我們就可以懷疑是農(nóng)地征收的制度有著重大缺陷，由此才會導(dǎo)致各地輪番上演這種征地慘劇。相關(guān)資料表明，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65％以上。由此可見，因為征地而導(dǎo)致的悲劇，政府的執(zhí)法尺度固然存在問題，但制度上的缺陷則是最為根本的原因。

任何國家在城市化的過程中都伴隨著大量的農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，但是從筆者的閱讀史來看，除了早期英國的圈地運動以外，20世紀(jì)各后發(fā)國家的城市化進(jìn)程中似乎都沒有像中國這樣通過征收而達(dá)成的城市化擴(kuò)張。中國為什么獨特？從制度的層面上而言，中國當(dāng)下農(nóng)地征收制度的無序和混亂都可以從以身份為識別標(biāo)準(zhǔn)的土地用途管制中找到影子。

眾所周知，城市化首先要解決的是城市面積擴(kuò)張所需要的土地供給問題。但是在中國，農(nóng)民集體所有的土地并不能夠主動地成為建設(shè)用地，而必須假借政府之手才可以完成土地用途的轉(zhuǎn)化。這樣一來，同樣一塊地，在農(nóng)民手中和在政府手中釋放的價值完全不一樣。這并不是說政府比農(nóng)民更加聰明，而只是因為法律規(guī)定了政府具有壟斷土地一級市場的權(quán)力:所有用于非農(nóng)用途的土地，都必須通過政府之手，而不能夠從農(nóng)民手中直接購買。正是這個制度釀就了“同地不同價”，由此導(dǎo)致了官民在征地制度中的緊張關(guān)系。更為要命的是，農(nóng)民最為看重的宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在法律層面幾乎鮮有涉及，《土地管理法》并沒有對此列明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么地方官員在具體的征收過程中，那就盡量壓低補(bǔ)償價格。

如果回過頭來看看2010年發(fā)生的各種因為征地和拆遷而發(fā)生的慘劇，我們會發(fā)現(xiàn)一個驚人的現(xiàn)象:幾乎所有的慘劇都是來源于城鄉(xiāng)交接地帶。而更讓人擔(dān)憂的是，發(fā)生在農(nóng)村強(qiáng)拆事件，其規(guī)模也越來越大，如果說此前成都唐福珍和宜黃鐘如九是個別地方政府違法的孤立個案，那么發(fā)生在河北、安徽、山東等地的以土地“增減掛鉤”和“撤村社區(qū)”為名的新圈地運動，則是一場地方政府有組織的以合法名義剝奪農(nóng)民財產(chǎn)的有組織作惡。

歲末之際，國務(wù)院法制辦又在其網(wǎng)站上公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》，同樣一個法規(guī)草案在一年內(nèi)兩次向社會問計，這在中國立法史上確屬罕見。當(dāng)公眾對其充滿期待之際，我卻表示懷疑:因為該法規(guī)只是解決國有土地上的房屋征收問題，但是對于充滿矛盾和糾紛的集體土地征收補(bǔ)償問題，在草案中未有丁點涉及。如果由于土地用途管制制度所導(dǎo)致的“同地不同價”沒有發(fā)生改變，可以預(yù)見的是，隨著城市化進(jìn)程的加快，有更多的唐福珍們會在華夏大地上出現(xiàn)。(傅蔚岡 上海金融與法律研究院)