駐京辦去留的政治邏輯

潘多拉

近期備受輿論矚目的駐京辦去留問題,算是有了一個較為明確的答案。國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構(gòu)管理的意見》(簡稱《意見》),規(guī)定縣級政府及行使政府管理職能單位的駐京辦半年內(nèi)全部撤銷,保留省級政府、計劃單列市政府、副省級市政府、新疆建設(shè)兵團和經(jīng)濟特區(qū)政府駐京辦,地級市政府駐京辦確因工作需要,經(jīng)所在省(區(qū)、市)政府核準可予保留。

駐京辦的歷史可以追溯到明清時期設(shè)在京城的會館,會館最初主要起到聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)誼、溝通信息、扶貧救急、寄存錢物的作用,之后逐漸延伸出了一些在京城為地方“辦事”的功能。上世紀90年代以來,各地各級政府駐京辦事機構(gòu)發(fā)展迅速,一些省市駐京辦還修建了集聯(lián)絡(luò)、接待和經(jīng)營等功能于一體的辦公大廈,儼然形成了一個完備的社會服務(wù)系統(tǒng),甚至形成了一套特殊的政治文化規(guī)則。國辦《意見》對各地駐京辦的作用頗有肯定,且明確提出今后駐京辦要繼續(xù)“為本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)”、“承辦中央和國家機關(guān)有關(guān)部門交辦事項”、“配合北京市做好維護首都穩(wěn)定的有關(guān)工作”,顯然尚有期待,只能“加強和規(guī)范管理”,而不可能一聲令下,一撤了之。

對駐京辦的功能的描述也體現(xiàn)了多年來飽受輿論詬病的“三大罪狀”——“招待腐敗”、“跑部錢進”和“阻截上訪”。換言之,駐京辦似乎注定了要和這“三大罪狀”相伴相生,即便再“加強和規(guī)范管理”,也不能解決問題。

和動用公款安排赴京官員吃喝玩樂相比,駐京辦“跑部”,也即對實權(quán)部委和實權(quán)人物展開公關(guān),爭取項目、批文、配額、扶貧款、財政轉(zhuǎn)移支付等稀缺資源,是更嚴重的問題。國家審計署原審計長李金華曾直言,“有些駐京辦第一位的任務(wù)就是跑‘部……跑是一個足字旁,還有一個包,要帶著包去跑。誰跑得快,部委情況了解多,包里帶得多,就可能多獲得一些撥付款。”“跑部”事涉腐敗,更有可能歪曲政策性資源的配置標準,而根子在于項目、配額、財政資金等資源主要集中在中央政府手中。1994年實行分稅制后,地方政府的財政收入占全部財政收入的比重明顯下降,中央政府財政收入占全部財政收入的比重逐年上升,地方政府用40%左右的財政收入支撐了70%左右的財政支出責(zé)任,使得一些地方政府不堪重負,不得不向上級和中央財政求援。后來中央對地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加,但轉(zhuǎn)移支付的程序并不規(guī)范,各地乃將駐京辦作為前哨據(jù)點,展開向中央部委爭取資金、爭奪項目的“跑部錢進”競賽。

隨著近年來維護穩(wěn)定工作越來越受重視,駐京辦的“阻截上訪”職能也越來越突出。國辦《意見》稱“個別駐京辦事機構(gòu)還發(fā)生了嚴重的違紀違法案件,造成了惡劣的社會影響”,就是指一些地方駐京辦違法阻截群眾上訪而引發(fā)事端,如去年8月安徽姑娘李某赴京上訪,慘遭駐京辦聘用人員強奸。群眾之所以重復(fù)上訪、越級上訪,主要是由于他們反映的許多問題不能在地方和基層得到公正解決,這一困境的根源,同樣在于國家的權(quán)力資源主要集中在中央,使得地方和基層既缺乏為群眾公正解決問題的能力,也缺乏足夠的動力。加之迫于“群眾上訪數(shù)量與維穩(wěn)工作掛鉤”的政策壓力,很多地方都以嚴控群眾上訪為維穩(wěn)要務(wù),駐京辦于是成了地方政府阻截群眾進京上訪、配合首都維穩(wěn)的“要塞”。

很顯然,只要中央和地方財權(quán)事權(quán)失衡的局面不改變,地方政府就需要繼續(xù)向中央財政伸手要錢,需要有駐京辦繼續(xù)為之“跑部錢進”。同理,只要權(quán)力資源主要集中于中央的局面不改變,中央就需要繼續(xù)集中承擔(dān)為群眾解決問題的壓力,因此需要地方駐京辦繼續(xù)“阻截上訪”——如南方某縣駐京辦工作人員所言,“憑維穩(wěn)一項,(駐京辦)就撤不了”。

國辦《意見》只是不痛不癢的小手術(shù)。科學(xué)的解決之道,有待調(diào)整中央和地方的事權(quán)與財權(quán)劃分,從法律上嚴格規(guī)范中央對地方的轉(zhuǎn)移支付,實現(xiàn)中央與地方的權(quán)責(zé)平衡,降低地方對中央財政的依賴程度。而要減少上訪,除了擴大地方民主選舉和基層自治,改變地方政府和基層官員的權(quán)力合法性來源,別無他途。這些都屬于政治改革的范疇。