準公共產品價格改革：城鎮居民消費力的助推器

◎梁幸枝

準公共產品價格改革：城鎮居民消費力的助推器

◎梁幸枝

通過分析近十年城鎮居民的消費性支出及收入情況發現，準公共產品支出漸漸成為居民生活的主要負擔，加劇貧富差距的擴大，制約著城鎮居民消費力的提升。

準公共產品 價格改革 消費力

一、回顧近年準公共產品價格改革研究

按消費特征的不同，社會提供的物品和服務大致可分為公共產品、私人產品和準公共產品三大類別。按薩繆爾森的經典定義，公共產品指的是每個人消費這種物品不會導致他人對該物品的減少，即具備消費的非競爭性和非排他性；消費特征與之相反的謂之私人產品。而準公共產品是介于公共產品與私人產品之間的社會產品，主要包括供水、供電、供氣、交通、電信、醫療、教育、廣播、電視等行業所提供的產品或服務，也就是人們常說的公用事業或公共事業。總的來說，準公共產品具有不完全的競爭性和排他性、消費需求剛性和社會公益性、福利性等特征。

準公共產品的上述特征，決定其供給和價格不能簡單地“走市場道路”，需要政府介入進行規制。隨著我國經濟社會體制改革的深化，準公共產品價格機制的弊端逐漸暴露，成為近年改革深化的重點領域。回顧近年相關研究可見，準公共產品價格改革的思路主要從以下四方面出發：

1．政府角色或職能轉變的需要

目前我國準公共產品供給模式仍然保持著“政企不分、政資不分、企業職責不清”的格局，政府對定價占據絕對主導權，企業和公眾都缺乏參與權。因公權力缺乏規范與約束，導致政府公信力流失，也使得施政成本大大上升，暴露的問題越來越多。為充分發揮價格杠桿調節作用，妥善處理政府與市場的關系，必須對準公共產品主管部門的權責進行調整和規范，保證資源合理公平的分配。從這個角度來看，準公共產品價格改革是政府完成角色轉型不可或缺的部分。

2．企業發展的需要

準公共產品多數屬于自然壟斷行業，沒有打破國有資本單一的狀況，民間資本有著許多準入方面的障礙。這種單一投資主體的模式，不僅形成了敝口花錢的弊端，還形成“人浮于事、管理水平低、工作效率低、投資運行成本高”的狀況（黃志堅，2005）。這些問題使得企業缺乏競爭活力，效益低下，常以“虧損”為由提價。價格不斷上漲成為是社會焦點，引致公眾不滿情緒日益增長。例如，廣州市水價（包括自來水價和污水處理費）十年上調了五次，平均每兩年一次，價格上漲幅度遠遠超過CPI。從調查數據來看，2003—2007年廣州市民對電力、煤氣、電信、郵政等準公共產品的滿意度總體是呈下降趨勢的（梁幸枝，2008）。

3．公眾生活改善的需求

隨著我國社會政治經濟的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，社會對準公共產品或服務的需求在數量上愈來愈多，質量上也愈來愈高，但目前現狀卻難以滿足公眾的需要。如2008年廣州“供水、供電、供氣、有線電視行業服務公眾評價”調查數據顯示， “天然氣置換”、“有線電視轉換”等服務引發市民較多不滿和意見，而檢修、搶修、維護、投訴等服務還有很大改善空間。

4．法制改革的需求

市場經濟是效率經濟，更是法治經濟，而我國在準公共產品領域的立法、司法是相當薄弱的。監管體系不可能是現有行政部門之內的事，它因涉及監管機構的職能和權限、與其他行政部門的關系，以及中央與地方的關系等政府權力的再分配，因而需要由立法機關通過法律規定（陳英，2006）。另一方面,現實中大量的行政規制是不合理的，有的是與計劃經濟條件下政府過度管制密切相關,已經嚴重不適應實際，也需要用法律予以剔除（黃群，于小艷，何賽雄，2005）。

回顧研究還發現，目前準公共產品價格改革研究很少從居民消費支出和收入差距角度出發。雖然已有研究注意到公共服務支出對收入差距調節的作用，但角度主要是從作為“供給”方的政府角度出發，多指其投入嚴重不足的問題，而沒有站在公眾（即消費者）這一邊。

本文從城鎮居民角度出發，通過分析近十年來居民家庭消費性支出及收入變化等情況，提出準公共產品價格改革應以民眾消費力為出發點和落腳點。在我國繼續深化改革開放的新階段，推進準公共產品價格改革，不僅可促進經濟社會發展，進一步形成科學發展的體制和機制，還關系著人民群眾切身利益，成為著力保障和改善民生的關鍵點。

本文數據主要選取北京、上海、廣州、武漢、西安、成都、長春等地《統計年鑒》中城鎮居民家庭人均收支的數據，其中包括“可支配收入”、“消費性支出”和涉及準公共產品支出的“水電燃料費及其他”、“醫療費”、“交通費”、“教育”等項目支出①。

二、準公共產品支出成為城鎮居民生活負擔，加劇貧富差距的擴大

1．準公共產品支出是城鎮居民的主要消費支出

表1 2007年主要城市的城鎮家庭居民主要消費項目占消費性支出的比例（%）

除食品支出外，準公共產品支出是北京、上海、廣州、武漢、長春等地城鎮居民家庭消費支出的另一大頭，占家庭人均消費支出的14～27%，這一比例遠高于衣著、家庭設備用品及服務、住房等消費項目（見表1）。

由于準公共產品的消費需求剛性（“不得不消費”）和自然壟斷性（“不能討價還價”）等原因，該支出成為民眾生活的主要負擔，制約著其消費力的提升，也減弱其他消費意愿。如果準公共產品價格改革只看到公眾的需求，卻未能考慮公眾的實際消費力，改革惠民的目標將難以落到實處。

2．近十年間，準公共產品支出翻倍增長，且占消費性支出的比例不斷上升

1998至2007年這十年間，北京、上海、廣州、武漢、長春等地城鎮居民的準公共產品支出增長率均超過100%，其中廣州、武漢、西安、長春等城市的這一增長率更是超過了其家庭人均消費性支出的增長率；從準公共產品支出占消費性支出比例的變化來看，上海、廣州、武漢、西安、長春等城市十年來均有所上升（見表2）。

上述數據反映出，近十年來準公共產品收費性增強、公益性不斷削弱。這主要是因為相關部門千方百計走所謂“市場化”道路，致使不少公益設施、公益服務變成了部門或個人的生財之道。其后果是通過這種扭曲的再分配，加重居民的生活負擔；財富從老百姓手里向少數部門和個人轉移，不合理地拉大了社會成員之間的收入差距。如廣州市屬水電氣單位的職工年人均工資近年來顯著高出全市平均水平60%左右，而電信業職工的更是全市平均水平的兩倍左右（見圖1）。

3．不同收入水平家庭的準公共產品支出差距明顯且不斷拉大，一定程度上加劇貧富差距的擴大

雖然北京、上海、廣州等城市高收入戶的準公共產品支出比低收入戶的高出一倍左右；但低收入戶的準公共產品支出占其可支配收入的15～25%，而高收入戶這一比例僅在10%以下（見表3）。從動態來看，近十年來不同收入水平家庭的準公共產品支出的差距在不斷拉大。以廣州為例，1998年時高收入戶的準公共產品支出不到低收入戶的1.7倍，到2007時這一差距擴大到2倍以上。

表2 1998年、2007年主要城市的城鎮家庭居民消費性人均支出的相關數據

圖1 2004-2007年廣州市城鎮不同行業職工年人均工資比較

準公共產品包含著政府的財政補貼，消費越多意味著占用的政府補貼越多，從上述數據可知收入高的人得到了更多的政府補貼，收入低的人得到的補貼反而少，在一定程度上加劇了公共資源分配的不公正。也就是說，貧富差距擴大一定程度上源于公共資源調節的不公正。

雖然“公共需求的主體正在不斷擴大，首先城鎮中低收人群體成為基本公共需求的主體之一”（遲福林，2006），但以上數據卻表明準公共產品支出對低收入家庭是較為沉重的生活負擔，且這負擔不斷加重。也就是說，準公共產品對城鎮中低收入群體可能不僅沒有福利性、公益性可言，還極可能成為他們致貧、返貧的加速器。

表3 2007年北京、上海、廣州的城鎮高、低收入戶的準公共產品支出的相關數據

三、準公共產品價格改革重要性、迫切性及時機性

1．改革的重要性：減輕城鎮居民生活負擔，提升消費力

內需能否有效拉動，關系著我國經濟的可持續發展。已有專家學者提出老百姓的積極消費是 “有助于對外減少依賴”與“有助于轉變經濟方式”，且可以改變“資本形成對經濟增長的貢獻率在上升，而最終消費對經濟增長的貢獻率在不斷下降”的局面，實現可持續增長（韓保江、竇勇，2009）。

要鼓勵民眾消費，必須減輕他們的生活負擔，解除他們的后顧之憂，使他們敢于消費。這需要認真研究民眾生活的負擔是什么，然后使政府財政預算更“民生化”，更有效地分配國民財富，有針對性地培育最終消費能力的增長。若看不清公眾的需求與承受力之間的關系，最終只會影響振興經濟政策的實際效果。如出臺的“家電下鄉”及“汽車、家電‘以舊換新’”等政策，雖然短期內使得家電價格有優惠，刺激了民眾的購買意愿，但如果電費過高，民眾無法長期承受，那么這些政策依舊沒有真正起到刺激消費、促進經濟的作用。

從城鎮居民消費一直是支撐內需強勁增長的主要動力的現實出發，可將準公共產品價格改革作為城鎮消費力的助推器之一，減輕城鎮居民的負擔，促進消費，振興經濟。這可看作是一種福利型社會政策。運用社會政策成功促進經濟發展，目前西方發達國家已積累了許多成功經驗：他們普遍做法是逐步加大公共支出結構中社會性支出的比重，減少經濟性支出的比重，不斷提高社會性公共服務的地位與作用（辛小柏，2008）。目前我國對準公共產品的投入十分有限，如2007年我國公共教育和醫療衛生支出占GDP的比重僅為2.9%和0.7%，而中等收入國家這兩項支出占GDP的比重早已在上世紀末就為4.8%和3.1%左右，高收入國家更是達到5.4%和6.2%的水平（李軍鵬，2003），可見我國財政對準公共產品投入水平有著很大的提升空間。

2．改革的迫切性：城鎮居民的收入差距更嚴重，準公共產品價格機制應為重要的調節手段

在目前貧富差距問題的研究中，城鄉收入差距的關注度非常高，而城鎮居民內的貧富差距研究熱度相對不高。實際上，相比于城鄉收入差距，城鎮居民內部的收入差距更大，而且擴大的速度更快（見表4）。特別是在市場化進程較快的地區，城鎮居民的收入差距更為突出，如廣州城鎮居民收入差距2007年時已高達5.6：1，而在1998年時這一差距只有2.6：1。城鎮居民收入差距過大所引起的社會不穩定，已漸漸反映在近年發生在城市中的社會群體事件密度之頻和程度之激上。

市場經濟機制下，收入差距的拉大是必然的結果。作為政府，這時就需要進行“緩貧”的干預和調節。2009年5月，由國家發改委收入分配司起草的《調整國民收入分配意見》提交國務院審議，雖然具體內容目前仍不清楚，但已能看出我國改變經濟增長模式的系列改革逐步逼近，而準公共產品價格機制應作為其中重要調節手段。

通過價格杠桿調整居民的準公共產品支出，可以對提高各類低收入者收入水平做出貢獻。準公共產品將不同收入水平者提供的稅源，投入到社會全體成員的共享領域，這對提高各類低收入者收入水平是一種潛在的貢獻。這一效果已經在世界各國的大量事實中得以印證，如通過為困難群體提供公共醫療等基本的公共產品，可以有效地減少貧困群體的數量（辛小柏，2008）。

3．改革的時機性：金融危機下宏觀經濟調控的突破口

借金融危機之“機會”，對城市準公共產品進行價格改革，更可實現改善民生、促進科學發展，實現保增長、擴內需的目標?？梢哉f，改革應是一舉三得，三方獲利：

表4 中國城鄉和城鎮收入差距對此

對民眾來說，準公共產品價格下降比直接發消費券的短期政策更能讓百姓獲得實惠。據2008年廣州有關民調數據顯示，金融風暴來襲后，降低水、電、氣、醫療、教育、交通等收費，是高達70%的市民希望政府援助具體措施的首選。

對市場或企業來說，準公共產品的建設和營運是社會資金獲利的優質選擇。就社會總產品和市場而言，應該說具備了為廣大群眾提供比以前更多、更好的公共產品的能力。現在社會上許多閑置資本都投入股海成為熱錢，還不如通過改革，調動民間資本參與到準公共產品供給的實業中，形成良性競爭的投資、經營環境。

對政府來說，改革可體現民生為重、以人為本的執政理念，長遠來說還可減輕財政負擔。如果繼續依賴大規模投資刺激經濟，恐怕將來又會陷入到了以高投資驅動高增長的舊有路徑當中去，而民眾的口袋依舊羞澀，難以分享經濟高速增長的成果，貧富差距只會進一步擴大。從另一角度來看，在經濟的宏觀調控方面，政府其實已較難插手那些對市場開放的經濟領域。如根據中央經濟工作會議精神，將農民消費、住房消費、汽車消費、服務消費和旅游消費作為2009年擴大居民消費的五大重點領域，但這些領域由于經過改革開放30年已形成較為穩定的市場發展規律，政府要再插手，短期內或許能有成效，長期來說效果卻是不容樂觀。但政府若從準公共產品價格領域突破入手，運用價格杠桿作為調節收入差距的重要手段，應該說相對容易，改革成功的機率也會較高。

四、結語

雖然準公共產品價格改革的重要性、迫切性和時機性得以突顯，但我們應清楚看到目前改革的諸多難點，其中最大的難題在于政府：一方面，各級政府特別是地方政府沒有從重經濟發展輕公共服務的誤區中完全走出來，財政資源大多還是用于經濟建設領域，用于發展基礎產業，而社會公共事業領域則投入不足；另一方面，地方或部門利益驅動機制作祟，一些地方或職能部門考慮問題的出發點目前尚缺乏有效的約束手段，很多公益福利項目在現實中走了形，變了味。因此，準公共產品價格改革必須要與政府改革同步進行，政府首先要轉換思想，轉換職能，著眼于解決發展的制度問題，以制度創新促進發展。

最后，必須清楚認識到改革的復雜性——由于改革屬于福利型改革，必然導致社會利益的再分配，或許會引發社會矛盾沖突，所以須謹防“拿窮人開刀”和“去福利化”等問題。

注釋：

①涉及準公共產品的消費支出主要有水電燃料、醫療、交通、教育、電信等方面。但由于許多城市的統計年鑒僅列“通訊”項目，并未單列電信費項目。因此，本文所指的準公共產品支出主要是《統計年鑒》中“水電燃料及其他”、“醫療費”、“交通費”、“教育”等項目的合計。

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[3]辛小柏(課題組負責人及執筆人)．國家發改委宏觀經濟研究院課題組,公共服務支出對收入差距調節的貢獻[J]．經濟學動態．2008(9)．

[4]韓保江,竇勇．積極消費就是愛國[J]．望新聞周刊．2009,1．

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[7]李海巖,宋葛龍．國家發改委經濟體制綜合改革司, 城市公用事業市場化改革的觀察與思考[J]．經濟研究參考．2005(10)．

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[10]周紅彬．關于市政公用事業改革的思考[J]．經濟問題探索．2004(1)．

Price Reform of Quasi Public Products: The Locomotive for Urban Residents’Spending Power

Liang Xingzhi

By analyzing the expenditure and income of urban residents in the recent decade, the study finds that the expenditure on quasi public products has gradually become the main burden upon residents, which severely widen the gap between the poor and the rich, and constrain the promotion of residents’ spending power.

quasi public products; price reform; spending power

F062．6

梁幸枝，廣州社情民意研究中心總干事助理，經濟師、統計師。

（責任編輯：李鈞）