三網融合的思考

韋樂平

（中國電信集團公司 北京 100014）

1 引言

經過長達十幾年的研討、爭論和等待，國務院終于排除萬難，正式決策加快推進電信網、有線電視網和互聯網的三網融合。這一重大決策來之不易，是大勢所趨，民心所向，代表了中央的戰略意圖和國家的意志，是任何力量也阻擋不了的，必將促進信息通信業進入新的發展階段。

2 三網融合的出處和內涵

“三網融合”這一術語究竟源自何處？現在似乎無人說得清，可能又是一個國人創造的中國式術語。從全球范圍看，無論是學術界、標準化組織，還是產業界都沒有這一術語。只有“融合（convergence）”或“三重業務捆綁（triple play）”兩個詞，前者是一個很寬泛的術語，涉及的領域十分廣闊，不單指三網融合。后者比較準確地道出了所謂三網融合的實質是三類業務應用（語音、數據和視頻）的融合。簡言之，三網融合是一個世界性的信息通信業的業務融合大趨勢，不是一個技術術語，也不存在嚴格的定義。

盡管三網融合是一個說不清來源，又十分容易誤導的說法，在我國卻已經成為一個廣泛流傳的術語并被賦予一些特定的理解。為了對其內涵有一個大體靠譜的規定，筆者在20世紀90年代末主持完成的一個信息產業部研究課題“電信網、計算機網以及有線電視網的現狀、發展和融合方式的研究”中曾經提出一個通俗的“定義”：三網融合主要指業務應用層面的融合，表現為技術趨向一致，網絡層互聯互通，物理資源實現共享，業務應用層互相滲透和交叉，都趨向全業務和采用統一的IP通信協議，最終將導致行業監管政策和監管架構的融合。至于各自的基礎網本身由于歷史的原因以及競爭的需要將會長期共存、競爭和發展。業務應用層的融合將不會受限于基礎網而迅速發展，各類公司都會通過不同的途徑向全業務方向演進。

十幾年來，盡管業界出現了形形色色的不同“定義”，但是大體都是在上述范疇內的修改，上述“定義”可以認為是一個已經為業界接受的三網融合的通俗“定義”。需要指出的是，互聯網本質上是一種寄生性網，不對底層做任何規范，可以依托在任何基礎網上，因此，互聯網與電信網、互聯網與有線電視網的融合已經基本實現，所謂三網融合的關鍵是電信網與有線電視網的融合，即兩網融合問題。其次，業界依然有不少人將三網融合簡單地理解為三網合一（integration），錯誤地認為是以某一個網為基礎綜合三個網，或者三個網綜合成為一個全新的網。這種片面的認識不僅反映了對于“融合（convergence,not integration）”這一術語的不準確理解，還反映了對于電信業界從 “綜合”向“融合”轉變的痛苦過程及其教訓知之甚少。在技術上簡單化、理想化，脫離實際，會造成實踐中的誤導和混亂，影響發展和穩定。從上述涵義可以看出，所謂三網融合絕不限于網絡的融合，涉及的范疇十分廣闊，最終將導致三個產業的融合，即三業融合，這將可能造就一個全新的信息通信業產業鏈。

3 三網的現狀、特征、問題和趨勢

我國的電信網、有線電視網和互聯網都已經形成了全球第一的巨大規模。從表1的分析可以看出三網的發展呈現不同的狀況和特征，同時各自存在一些問題。隨著競爭的加劇和三網融合監管壁壘的突破，三網都在積極探索尋求出路，在各自向全業務目標演進的過程中呈現融合的大趨勢。

表1 三網的現狀、特征、問題和趨勢比較

4 三網融合的意義

1996年以來，世界各國先后開始推進三網融合的進程，很多發達國家已經實現了各種形式、不同程度的融合。在我國實現三網融合的主要意義有以下5方面。

第一，三網融合已經使語音、數據和視頻這三大基本業務的界限逐漸消失，繼續人為地用業務類型來限制企業的經營范圍不僅已失去意義，還阻礙了技術進步，約束了行業的發展。實現三網融合，有利于打破原有的利益鏈條，重塑信息通信產業的版圖，形成完整的、融合的產業鏈，拓展新的市場空間和實施信息通信業產業結構的升級換代。

第二，在我國實現三網融合的實質是在現有電信市場格局下再引入一個源自廣電業的運營商，實現某種程度的跨行業異質競爭，不僅有利于徹底打破行業壟斷，而且有利于實現規模經濟和異構技術的融合，最終將促進行業、監管、市場、技術、業務、網絡、終端、支撐系統等8個方面的融合和創新。

第三，實現統一的、適應三網融合的監管政策和監管架構可以釋放被制約的生產力，給市場發出清晰的信號，不僅有利于吸引投資，而且減小了新業務開發的風險，激發行業技術創新和業務創新的潛力。特別是對于視頻這樣一個對網絡和業務具有戰略影響力和價值的新領域是電信運營商的歷史機遇。

第四，實現三網融合有利于創新宣傳方式，擴大宣傳范圍，主導思想輿論陣地，促進文化繁榮，將互聯網視聽內容納入到國家統一監管的范疇，強化信息安全的保障。

第五，在當前的特殊形勢下，三網融合的實施還將為國民經濟的發展注入新的源動力，創造一個新的市場空間。據初步估算，綜合考慮各種業務系統（IPTV、DTV、手機電視、網絡視頻等）、配套的網絡基礎設施（骨干網、城域網和接入網）、信息服務平臺的建設和運營，在未來幾年內，預計可以直接拉動大約1 000億元人民幣左右的市場，進一步考慮連帶的輻射作用，長期市場發展空間可達數千億元人民幣。

5 三網融合的實施目標

國務院已經明確提出了推進三網融合的階段性目標，即2010—2012年重點開展廣電和電信業務雙向進入試點，探索形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制。2013—2015年，總結推廣試點經驗，全面實現三網融合發展，普及應用融合業務，基本形成適度競爭的網絡產業格局，基本建立適應三網融合的體制機制和職責清晰、協調順暢、決策科學、管理高效的新型監管體系。

應該說，這兩步實施計劃盡管在時間上拖得太長，但是考慮到行業的現實和我國特殊的監管體制現狀，仍然是一個重要的突破性進展，起碼有了階段性實施目標，而且明確涵蓋了監管層面的融合目標，要比前幾年的現場試驗有了實質性的進步。若這一目標能夠按時實現，將是我國信息通信行業的重大歷史性進步，對于行業發展、老百姓的生活以及社會進步和文明會產生極其深遠的影響。

6 三網融合的利弊得失

按照國務院的決定，符合條件的廣播電視企業可以經營增值電信業務、比照增值業務管理的基礎電信業務、基于有線電視網絡提供的互聯網接入業務、互聯網數據傳送增值業務、國內IP電話業務；符合條件的電信企業可以從事除了時政類節目之外的廣播電視節目生產制作、互聯網視聽節目的傳輸、轉播時政類新聞視聽節目服務，以及除廣播電臺、電視臺形態以外的公共互聯網音視頻節目服務和IPTV傳輸服務、手機電視分發服務。鼓勵廣電企業和電信企業加強合作、優勢互補、共同發展。

從上述雙向進入內容的具體安排來看，可以看出電信行業并沒有向廣電全面開放基礎電信業務，而廣電行業也并沒有向電信開放所謂的節目集成運營權，即IPTV和手機電視的集成播控業務。前者所內含的很多基礎電信業務實際上并非廣電業想要或者有能力干的，后者卻是電信業多年的政策訴求。況且，除了時政類節目之外的廣播電視節目生產制作實際上已經放開，并未給電信業帶來什么新的東西。因此若從字面解讀，目前雙方進入的得失對于廣電業較為有利，電信業沒有得到想要的節目集成播控業務，依然處于視聽節目運營產業鏈的邊緣或從屬地位。

從長遠看，視聽類業務監管政策的突破對電信業的好處在于開拓了視頻這樣一個對網絡和業務具有戰略影響力和價值的新領域，是難得的歷史機遇。不僅可以促進寬帶的持續發展，還為電信業的轉型提供了更加廣闊的發展空間，可以進入以視聽業務為主體的娛樂產業和以傳媒業為主體的信息內容產業。同時，通過業務捆綁可以降低用戶離網率，減緩業務增長乏力的趨勢。弊端在于寬帶接入的開放打擊了電信業主要的業務增長點，VoIP損害了電信業核心的盈利語音業務。總體來看，初期收入受損，中長期受益，有助于電信業加速實現戰略轉型，進入娛樂傳媒業。

對廣電業來說，政策突破的好處在于為本行業的改革和發展提供了千載難逢的機遇，可以獲得相對較高盈利的寬帶接入和VoIP增值收入，廣電業若能充分利用這幾年的政策機遇，完成體制改造、市場化改造以及網絡的雙向化數字化改造，能夠大規模提供Triple Play業務后，將可能成為新的信息產業版圖的重要一方。弊端在于體制和行業改革將有陣痛期，網絡改造要付出巨大代價，傳統壟斷的視聽類業務份額面臨丟失的風險。初期的陣痛可以帶來長遠健康發展的戰略性機遇。

從長遠看，雙向進入是將市場和產業鏈共同做大做好的雙贏局面，是重構我國信息通信業版圖，全面提升我國信息化水平的一次重要戰略機遇。

7 三網融合的業務形態

三網融合是一種史無前例的跨行業、跨專業整合，為產業的發展和衍生的業務形態提供了巨大的想象空間。融合不僅簡化了多種業務的提供，促進了業務的集成，也提供了更大的業務創新空間。事實上，融合并沒有減少多樣化，反而在業務應用層繁衍出大量新的業務形態，甚至產生各種新的媒體業務形態。

從融合的初始階段看，IPTV和移動手機是電信業實現三網融合的重要切入點，DTV是廣電業實現三網融合的重要切入點。兩者盡管技術手段和技術途徑不同，但是最終都將提供以三重業務（語音、數據和視頻）捆綁為標志的融合業務。

無論是IPTV還是DTV，其內涵都不能單純地從字面上理解，實踐時不能僅僅局限于視頻類業務，其發展歷程都會沿著單個業務（single play）、雙重業務捆綁（double play）到三重業務捆綁（triple play），其實質和走向則都是多重業務捆綁（multiple play），實現廣義的全業務經營。從這一涵義看，IPTV也可以看作是數字電視的一種實現形式，兩者殊途同歸。從終端用戶角度看，則更不會在乎具體技術的實現手段，業務表現形式最終都將是多重業務捆綁的全業務，至于叫什么名稱已經無所謂，那時才真正進入了所謂的三網融合時代。

可見，DTV和IPTV之間既是競爭關系，又是互補關系。從業務范圍和覆蓋的用戶群看，是互相重疊的，從而形成競爭關系。如果處理得當，兩者也可以形成互補關系，數字電視側重廣播業務，特別是高清晰電視業務，IPTV可以側重寬帶交互型多媒體業務。這樣一來，兩者有可能形成一定程度的業務互補局面，共同推進我國的三網融合進程，繁榮信息通信產業。

從實際角度看，DTV的雙向化改造并不容易，對于廣電業而言，可能更有興趣的是發展前景更好的寬帶互聯網業務。

8 三網融合的主要挑戰

從世界各國的實踐來看，盡管三網融合在發達國家已經試驗和實施了十幾年，但還沒有一個完全成功的范例，也沒有產生人們所期望的巨大的、融合的市場空間和產業鏈。結合我國的實際情況，特別是法律保障、監管體制和運營體制的先天不足，三網融合所面臨的挑戰更加巨大，絕不能盲目樂觀。

第一，三網融合的最大挑戰是監管體制障礙。實現數字化和IP化奠定了融合的基本條件。由于我國電信和廣電分業監管所導致的體制障礙使得三網融合進展十分艱難。目前，在理論上，國務院的決策已經去掉了阻礙三網融合的行政性障礙，但是在實踐中由于分業監管的體制問題并未解決，因而在執行時可能依然會困難重重，很容易形成“點頭不算，搖頭算”的扯皮局面，需要強有力的高層領導和協調工作、負責任的專業化的專家咨詢、公開的全方位的民眾監督和媒體監督以及強有力的高效執行機構。怎樣協調兩個不同屬性的行業和機構的盡職目標和利益訴求是個很大的難題，需要高超的政治智慧和靈活有效的協調能力。

第二，運營體制的差異也在嚴重阻礙三網融合的實施。目前，廣電系統政企合一和網臺合一體制所導致的非市場化運營和競爭公平性問題將嚴重制約三網融合的實質性進展。廣電有線網絡運營機構應該加速實現轉企改制，成立全國統一的市場主體，為三網融合的實施創造基本公平的條件。然而，傳統廣電業擁有6 000多個獨立的經濟實體，要整合成一個統一實體不是簡單的工作。對于傳統行政權力的路徑依賴和對市場競爭的恐懼也會在相當程度上阻礙其轉企改制的進展。當然，由于廣電系統基礎差、實力弱，國家給予政策、資金和骨干人才上的一定支持也是應該的，歷史上電信改革的某些成功經驗是可以借鑒的。

第三，市場發展的好壞是決定三網融合能否有生命力的決定性因素。三網融合的市場定位主要是公眾客戶，一切面向公眾的技術和業務最終都是由老百姓說了算，既不是政府說了算，也不是專家說了算。市場發展的好壞取決于多種因素，其中商務模式和內容是兩個主要因素。首先，三網融合涉及三種完全不同行業的商業模式：建立在單向樹型結構的低價/包月/前向收費的廣電業、建立在無連接模式的低質低價/后向收費的互聯網業務和建立在連接模式的高質高價/時長流量收費的電信業，這類跨行業商業模式的融合難度極高，特別是具有公益性屬性的廣電業和完全市場化的電信業商業模式的融合難度更高。歷史已經證明，公益性的廣電業是無法像電信業一樣快速健康發展的，必須改變。那么，廣電業的改革方向究竟是全市場化，還是半市場化半公益化？這是一個需要首先決策的大前提。如果是前者，還有不少國內外的經驗可以借鑒，如果是后者，怎樣在統一的市場監管下開展兩個完全不同屬性實體的適度競爭是一個全球誰也沒有遇到過的課題，需要很高的政治智慧、創新思路和合理的解決辦法。

第四，從視頻內容的價值和重要性看，“內容為王”的說法有一定道理。內容匱乏、枯燥無味的節目是吸引不了老百姓的，特別是在互聯網豐富及時的內容和低價盜版光碟的雙重威脅下，這種挑戰十分嚴峻。這方面除了需要綜合治理外，還需要下功夫做好各種盈利性更好的連接型業務是三網融合能否取得市場成功的關鍵。

第五，法律保障的缺失是三網融合能否順利推進和深入發展的要害。國外發達國家的經驗都是首先解決法律保障問題，為三網融合的監管提供法律依據，從而減少扯皮。對于習慣用行政手段來解決問題的國家，采用強有力的行政干預在短期內可能是高效的，但是在我國采用純行政手段來處理這樣復雜的行業融合課題是否奏效還不得而知。從長遠看，過分迷信行政權力肯定不利于健全法制社會的建立。出臺一部融合的電信法可以說是三網融合的根本保障。

第六，三網融合還面臨一系列技術上的挑戰。即便監管體制、運營體制和法律體系能夠突破，電信網和有線電視網要想順利地實現三網融合還將面臨諸多技術上的挑戰。對于電信網而言，當前至少存在以下幾個方面的挑戰。

· 標準工作明顯滯后。目前沒有統一的三網融合的系列國際標準和行業標準可以借鑒，導致了目前阻礙產業發展的最大技術瓶頸——封閉性，造成產業鏈分割和高昂的成本代價，嚴重影響了市場規模及其經濟性。

·網絡和業務平臺的容量和架構挑戰。大規模開放大容量、高碼率的視聽業務對于現有網絡和業務平臺的容量和架構都將形成很大的挑戰，如現有集中式BRAS的吞吐量就是一個很大的網絡容量和架構瓶頸，多媒體服務器的容量和架構則是業務平臺的瓶頸。

· 組播能力的挑戰。為了經濟地提供大規模視聽廣播業務，組播是重要的技術解決手段。現有城域網的網絡層組播能力參差不齊，難以實現統一組播功能。其次，現有組播協議缺乏對組播的控制功能，安全性不理想。再有，目前很多視頻直播協議普遍不支持組播。最后，采用應用層上的組播盡管可以規避網絡的改造和網絡層組播的缺陷，降低了成本，但頻道切換時間等性能不盡人意。

· 服務質量方面的挑戰。大規模開放視頻業務對于服務質量是一個重要挑戰。承載網層面的服務質量需要在網絡可用性、延時、抖動和丟包率四個方面都能滿足三網融合業務的要求。如要達到IPTV單路99.99%的可用性目標以及可視電話50 ms業務恢復時間的要求，現有為普通IP數據業務設計的城域數據網很難滿足，可能需要有新的第二平面的支持。此外，現有絕大多數機頂盒的頻道切換時間高于1 s，多數人心理上能容忍的等待時間卻不到1 s。

對于有線電視網而言，如果要盡快提供諸如語音和數據這類雙向通信業務的話，根據目前的可用技術，除了接入網不同以外，骨干網和城域網也應該改造成與電信網大致相同的架構，這樣有線電視網也會面臨上述同樣的挑戰。當然，其現有廣播型網絡部分還將會面臨諸如漏斗噪聲之類的其他技術挑戰。

除了上述主要挑戰外，作為長期獨立發展起來的兩個行業，在觀念、行為準則上都存在巨大的差異，甚至缺乏共同的技術語言，將需要很長的磨合溝通期。挑戰是長期的，融合之路也將是漫長的。

9 三網融合成功的關鍵與建議

三網融合的有序推進需要有一系列配套政策制度來保障和引導，以下是筆者的6點建議。

第一，三網融合能否成功的關鍵是建立一個融合的、有效的監管體制。這方面可以衍生出很多具體方案和實施路徑，大體可以分三步走：第一步是即將開始運作的國務院領導和協調機構，在高層行政的干預下推進三網融合，這種高層融合是打破僵局的重要一步，但是這類機構不宜長期存在和運作；第二步是打開局面，積累一定經驗后應該盡快實現實體機構的融合，按照內容和網絡分開監管的原則，將內容監管留在廣電部門，將網絡監管職能統一到工業和信息化部，設立不同專業局來分別處理各自的網絡監管事宜；待時機成熟后則應該進一步完全融合成一個統一的、獨立的、大監管機構實施全面的行業監管職能。

第二，盡快制定各項配套政策和規章制度來保障有序開放，包括IPTV、手機電視、部分基礎電信業務、互聯網業務等業務牌照的發放條件和流程，IPTV二次落地制的規范或取消，互聯網互聯和結算的規則等。總之，配套政策和規章制度的設計應當以維系國家網絡安全和推進產業發展的雙重視角為著眼點，著力于確保黨和國家對于網絡安全的控制權，維系網絡服務的必要水平，推動體制改革、市場競爭、資源共享和合作共贏。

第三，三網融合的實施絕不是簡單地全面開放電信和廣電市場，還需要繼續堅持和保護電信改革重組的成果和現有行業的合理準入規定。一方面，要規避由于無監管開放導致行業結構進一步失衡的風險。另一方面，要防范無監管開放導致市場失控和搞亂的風險。總體上看，3家電信運營商加1家有線電視運營商的所謂“3＋1”行業架構既是國家有限資源的最佳配置，又是考慮了歷史和現實的理想選擇，不多不少，一個不少。至于所謂的多網融合是一個值得研究的前瞻性課題，但還不是當前需要亟待解決的緊迫問題。

第四，實現“3＋1”行業架構的前提是有線電視網絡運營商必須完成全國性整合，成為一個統一市場主體后才能進行。這將是三網融合能否有實質性推進的關鍵。廣電業應當盡快推進實施政企分離、網臺分離、制播分離、公共臺和商業臺分離，為構建公平、健康的市場競爭環境創造條件，也為自身的改革和發展創造必要的前提和制度保障。

第五，推進三網融合的目的之一是形成更大范圍的跨行業適度競爭局面，絕不是簡單的重復建設和低水平的價格戰，因而各類運營商應該結合自身的特點，注重技術創新和業務創新，除了要著力解決大規模視聽業務的網絡技術、視頻技術、存儲技術、安全技術等難題外，特別要努力開發融合類新業務以及解決跨行業交叉領域的一系列技術業務問題，國家也應該為之提供政策上的支持和傾斜。

第六，三網融合的順利推進必須要有與之相適應的融合的法律來保障，單純的、強有力的行政干預在短期內可能是高效的，但是在我國是否奏效還不得而知。從長遠看，過份迷信行政權力肯定不利于健全法制社會的建立。為了保障三網融合的可持續發展應該加快電信法的制定和出臺，為三網融合提供監管體制和法律體制的雙重保障護航。英國和美國都是首先在法律保障上做出修改和調整，為監管機構的融合和監管內容的修改提供法律依據，從而才能解決不同部門之間的沖突和利益之爭，使三網融合有實質性推進。

此外，就法律而言，應該實施技術中立的監管原則，讓市場主體根據國家、企業和用戶的最大利益交集決定具體的技術選擇，這種技術中立原則的實施不僅能有效協調廣電監管部門與電信監管部門的分工，使其真正“后退一步，站高一步”，而且能夠促進技術和業務的融合，鼓勵技術和業務的創新。

從國內外的融合歷史實踐可以看到，無論是哪一個層面的融合都不可能一蹴而就。“路漫漫，其修遠兮”，融合之路將是漫長的，不僅需要熱情，還需要足夠的耐心和恒心，更需要決心和高超的政治智慧。可以肯定的是，既然破冰之旅已經啟航，目標已經清晰可見，這一天終將來臨，祝愿我國信息通信產業順利進入一個全新的發展階段。