“中國式救災”的思考

張和清

國際社會的救災經驗告訴我們，完整的災難救援及預防體系應該包括震前“防震減災”，震中“抗震救災”和震后“災后重建”等三個相互依存的重要環節，要構建科學而有效的救災機制，三者缺一不可。

到今年6月24日，中山大學一香港理工大學映秀社工站(前身是廣州市民政局支持建立的廣州社工站)已經在四川省汶川災區堅守近兩年時間。作為社工站的負責人之一，我既是5·12抗震救災和災后恢復重建的參與者，也是這一過程的見證人。在映秀社工站建站兩周年之際，我想從5·12汶川大地震和青海玉樹地震的親身經歷，反思“中國式救災模式”。

國際社會的救災經驗告訴我們，完整的災難救援及預防體系應該包括震前“防震減災”，震中“抗震救災”和震后“災后重建”等三個相互依存的重要環節，要構建科學而有效的救災機制，三者缺一不可。其中“抗震救災”的主要目標是緊急救援和過渡安置，“災后重建”的核心任務是社區民眾生計和生活的恢復重建，而“防震減災”則是平時倡導民眾居安思危，當災難來臨時，通過自救減低危害。

從5·12汶川大地震到4·14玉樹強震，兩年來世人不斷熱議“中國式救災模式”。主流媒體在討論此模式時認為中國特色的災后救援創造了“抗震救災”的偉大奇跡，“展現了一種舉世罕見的救災能力和國家精神”。從汶川和玉樹兩次大地震的經驗來看，中國式救災的奇跡主要發生在“抗震救災”階段，而在“災后重建”和“防震減災”的環節上，仍有許多問題值得深思。

“抗震救災”的奇跡

無論在四川汶川，還是青海玉樹，中國式“抗震救災”精神令世人稱奇。奇跡首先發生在當災難一旦降臨，國家迅速啟動應急響應機制，此所謂“兵貴神速”。在震后第一時間國家領導人親歷現場，直接促成舉國上下，眾志成城，抗震救災的大好局面。從震后第二天開始，冒死進入震中映秀的解放軍打出“鐵軍來了，汶川不哭!”的旗幟鼓舞民眾，激勵自己。從這天起不到10天，士兵們用自己的血肉之軀挽救生命、掩埋尸體、清理廢墟、搭建帳篷、安置群眾。一個月之內，映秀的每一位幸存者在軍用帳篷前埋鍋造飯，在野戰醫院里免費看病，在野戰軍車上免費洗澡……

玉樹震后部隊用兵更是神速。據報道，“震后10分鐘，駐玉樹部隊850人展開救災；不到3小時，第一支救災部隊4000人從西寧出發；國家地震災害救援隊110人，11小時抵達災區；震后30小時，從后方倉庫緊急調運10萬人份的野戰食品到災區；第一支醫療隊災后12小時抵達災區，48小時內又有9支醫療隊、3個醫療防疫小組、1個飲食裝備技術保障隊抵達災區，做到了行動急、到位快。”

除此之外，舉國體制下的對口支援也在“抗震救災”中創造著奇跡。震后60余天廣州援建映秀2500套板房交付使用，幾乎所有幸存者都住進了過渡安置房。一時間“廣州”成為映秀人民心目中最閃亮的一張名片。

汶川地震震出了國人的社會良心。在“抗震救災”階段，社會工作者和志愿者紛紛登臺亮相，他們用行動詮釋自己的角色。在映秀，社工充當資源鏈接者的角色，將最寶貴的資源送達最需要的人群，發揮了政府救災拾遺補缺的作用。志愿者們用“帳篷小學”陪伴幸存學生度過最難熬的日子。

總之，正是依靠舉國體制的優越性，最大限度地將國家機器和社會各界快速動員起來，大家協同作戰，奪取“抗震救災”的偉大勝利。無論是汶川，還是玉樹，沒有發生騷亂，政局穩定，民眾最基本的需求得到及時滿足——第一時間挽救生命，第一時間住進帳篷，第一時間吃到熱飯，第一時間穿上棉衣，第一時間防御疾病……重獲新生的民眾，內心充滿感激，這切實提升了黨和政府的威信與合法性。當士兵們深入映秀最偏僻的一戶人家幫助清理廢墟時，村民熱淚盈眶地說：“你們是黨中央派來的，共產黨好啊，要像1933年那次地震，我們早就死光了!”一位玉樹的老人說：“今天玉樹的藏族群眾一看到解放軍就喊‘神，一看到民政就高興，因為從山上看結古鎮全是‘民政兩字(帳篷)。”

“災后重建”的尷尬

“抗震救災”是短期內大面積的緊急救援，是非正常狀態下的超常規運作。一旦緊急救援、過渡安置、清理廢墟、搭建板房等工作完成后，便轉入漫長而細致的災后社區恢復重建階段。就汶川災后重建的經驗教訓而言。當部隊等救援大軍一旦撤離災區(進入災后重建階段)，社區重建便面臨兩方面的考驗：

一是“抗震救災”時期遺留下來的諸如資源分配不公，補償政策落實不到位、盲目拆遷等關乎民生的問題立刻浮現出來，此時群眾不斷挑戰基層政府(上訪等)。例如，面對群眾提出的“豆腐渣工程”，物資、帳篷、板房等分配不公平等問題，基層干部不是回避，便是以大帽子壓人，導致群眾普遍反映：“中央政策太好，地方干部亂搞”。干群關系持續對立。

二是災后重建除了房屋、道路、水電等硬件設施的恢復重建外，最艱巨的任務是社區重建。汶川和玉樹共同面臨的問題是在臨時安置區內社區基層組織(居委會、村委會等)幾乎癱瘓(發揮不了作用)。一位玉樹的民政干部氣憤地說：“基層什么家底都不清楚，原來報上來的數字是500人，到分發帳篷時竟然冒出來1500人。”一位汶川的干部說：“基層組織連轄區內的常駐入口都不清楚，別說流動人口了。”此外，災后社區重建的核心目標是社區民眾生活的重建，這既包括生計重建，也包括社區組織、社區關系、社區支持網絡、社區文化、社區生態等方面的恢復重建。汶川災后社區重建近兩年的實踐證明，上述漫長而細致入微的社區日常生活(軟件)的重建，舉國動員式的災后應急機制是無能為力的。

眾所周知，要保證社區重建落到實處，必須依靠基層組織扎根社區，與民同行。但無論在汶川還是玉樹，安置區基層組織要么癱瘓，要么形同虛設，無法上情下達，無法為人民服務。以汶川社區重建為例，現在的兩難困局是掌握資源的基層政府無力或不愿意扎根社區(走進千家萬戶)組織群眾從事長期而深入的社區工作，而愿意扎根社區推動社區重建的組織(NGO、志愿者及專業社會工作者)卻沒有資源，這些組織要么很快夭折，要么依靠國際基金苦苦掙扎。據我所知，汶川地震的民間組織包括社工站幾乎沒有拿到政府資源。

南都公益基金會徐永光先生指出：“民間捐贈的資源，拐個彎就到了政府。特別極端的是汶川地震，760億捐款，八成進入政府財政。”徐總結汶川地震的捐款出現四個看不見：第一個看不見是捐款到底用到哪里，捐款人看不見；第二是災區群眾看不見捐款；第三個看不見是比較糟糕的，災區政府看不見捐款到底哪里去了：第四個看不見是災區的民間組織，特別是從事災后重建的民間草根組織，他們根本就得不到捐款。

玉樹正進入災后重建階段，此時的矛盾日益突出，在災后重建過程中是否會重蹈汶川的覆轍，這需要執政者有足夠的智慧去破解上述兩難的困局。

“防震減災”的缺失

完整意義的“中國式救災”還應該包括風調雨順時期(震前)“防震減災”意識的培養和憂患意識的養成。盡管災難是不可避免的，但減低危害是切實可行的。這方面國際民航組織對安全的定義最具說服力：“什么是安全?一般的看法是，安全就是不出事，而國際民航組織有個比較科學的定義，安全是一種狀態，即通過持續的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財產損失的風險降至并保持在可接受的水平或其以下。”

四川兩年觸目驚心的經驗告訴我們，地震既是天災也是人禍。無論是成都、都江堰，還是眾多的村寨，震前人們幾乎沒聽說過“龍門山斷裂帶”，更沒有紫坪鋪大壩有威脅的絲毫危機意識，沒有危機和風險意識是我們民族最大的悲哀。這導致一旦災難來臨，中國人變得束手無策。對我印象最深的是村民們說：“地震來的時候。都亂跑，聚在一堆，望著山崩地裂像個木頭，看到娃兒女人家在廢墟里頭不知道咋個辦，連滅火器都沒碰過……要是我知道這里是斷裂帶，要是知道地震了抱頭鉆到桌子里頭，就不會死那么多人……”玉樹地震后很多人才聽說“巴顏喀拉地震帶”。

2010年5月16日，我親臨曾經給1000人集體火葬的玉樹結古鎮火葬臺，這讓我想起映秀的“萬人公墓”。面臨這么多亡靈時。我在想，除了感恩舉國體制的優越性外，我們對“中國式救災模式”應該有怎樣的反思呢?我們接二連三地遭受天災之苦，面對全國人民巨額的慈善奉獻，我們應該做出怎樣的交代?既然災難與平安共存，除了祈福明天更好，我們是否還應該讓所有人對今天充滿憂患和提防呢?