內聚外聯 打造山西區域合作全新格局

翟順河 劉 成

閃光的珍珠只有串起來才能成為昂貴的項鏈。區域合作已成為新時期地區間發展的主流,區域經濟也已成為我國經濟體中最具活力的領域。可以說,未來地區間的競爭,就是其區域內協同合作能力的競爭。

近年來,國家加強了對區域合作的指導,相繼批準了廣西北部灣、廣東珠三角、江蘇沿海、遼寧沿海、吉林圖們江、山東黃河三角洲、江西環鄱陽湖、關中——天水、安徽皖江城市帶等多個跨界區域規劃。這些規劃對改變地區間低水平重復建設、惡性競爭、資源整合等均起到了很好的指導意義。

山西省在區域合作領域尚顯滯后,除沒有國家層面的合作區之外,尚缺乏對全省區域合作格局的統一架構。

1 山西省區域發展特征

1.1 地理區位:三雄環伺、三帶衣襟

從全國城鎮體系空間布局來看,山西省位于京津冀大都市連綿區(環渤海城鎮群)、鄭州城鎮群(中原城鎮群)、西安城鎮群(關中城鎮群)三大較發達城鎮化地區之間,為京銀、隴海蘭新和京廣三大一級城鎮發展軸帶所環繞。但客觀來講,山西省游離于全國城鎮化核心地區和核心軸帶之外,空間區位上屬于國家層面城鎮化的邊緣腹地區。雖然山西省周邊地區存在著國家級社會要素極為活躍的集聚和流動,給山西帶來一定輻射擴散作用,但亦對省域城鎮化發展帶來了“三方三面”較強的“襲奪”效應,這在一定程度上制衡著省域城鎮化向更大區域和更高層次的整合突破。

1.2 區域本底:六盆聚寶、五水沃土

山西省總面積15.6萬km2,地形多為山地丘陵,山區面積約占全省總面積的80%以上,素有“八分山、二分川”之稱,而且兩成平川地區又集中于大同盆地、忻定盆地、太原盆地、臨汾盆地、運城盆地、上黨盆地六大盆地區。可以說,六大盆地區是山西省水土條件最為優越的“黃金寶地”,它雖然是地形地貌上的“洼地”,但卻是社會要素集聚上的“高地”。

同時,從經濟社會要素空間流動情況來看,六大盆地區用地條件、產業基礎等比較優越,亦不存在山地丘陵區生態脆弱、交通不便等問題,目前,已成為省域人口等社會要素集聚的主要流入區,在未來亦必將承擔起省域城鎮化、工業化和現代化建設的“扛鼎之任”。

此外,山西作為山地省份,除盆地經濟外,其另外一個顯著特點就是流域經濟了。除界河——黃河干流外,山西省內流域面積大于1萬km2的較大河流就有5條,分別為汾河(39471 km2)、沁河(含丹河12264 km2)、桑干河(16749 km2)、漳河(15847 km2)、滹沱河(18856 km2)。僅此五大河流的流域面積就占到了全省總面積的66.1%,近2/3。可以說,這五大流域治理的好壞是關系到山西省生態環境改善的重中之重。

1.3 區域格局:三分四裂、諸侯經濟

從各地區經濟聯系的主導方向來看,山西省城鎮化的空間格局存在著三個方向上的“離心化”傾向:其一,晉北地區尤其是大同市向東同京津冀環渤海地區聯系緊密;其二,晉東南地區尤其是晉城市向東南同中原城鎮群聯系緊密;其三,晉南地區尤其是運城市向西南同關中城鎮群聯系緊密。晉中地區之外晉北、晉南、晉東南三大地區的“離心傾向”,使得山西省域城鎮化呈現松散型的“四大板塊”格局。造成山西省城鎮化難以“向心抱團發展”,無法形成省域層面經濟建設和城鎮化發展的合力,使得山西省域中心城市——太原的區域地位不高、區域影響力受到較大影響。另外,松散型的城鎮化空間格局亦會致使山西成為我國邊緣化地區的潛在危險。

造成山西省區域格局離心化特征明顯,既與外圍地區強大的人口規模、經濟實力等相關,也與山西省開放型經濟與超大城市發展不足有著密切的關系。當然,這種格局亦是山西區域合作的潛力所在和特色所在,四處逢源、廣受甘露,各個板塊均有自己的發展機遇和特色,在一定程度上避免了其他省份以省會為中心的“核心—邊緣”格局造成的地區間發展嚴重不均衡的問題。

1.4 區域增長極:龍頭不強、紐帶不暢

從目前來看,山西省區域增長極呈現“兩頭弱中間大”的“紡錘型”空間形態:1)大城市尤其是特大城市數量較少,發展水平不高;2)縣城之外的小城鎮發展基礎薄弱,帶動性不強;3)小城市和縣城數量多,城鎮人口比重高。

由于規模效應對經濟活動的影響,使得特大城市分工擴展和深化的成本要大大優于大中小城市和小城鎮,亦對一個地區競爭力的實現具有舉足輕重的“龍頭帶動”作用。在“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”的同時,山西省應理性地調整城鎮化思路,實施“區域性中心城市特大型化”的特色城鎮化策略,重點推進晉東南中心城市長治城市、晉南中心城市運城城市的特大型化建設,改變區域性龍頭缺位的問題。此外,針對現有特大城市輻射帶動力不強、區域建設協調缺乏的問題,亦應在“以特大城市為核心的大城市群或城鎮群”層面進行突破和創新。

縣城之外的小城鎮作為城鄉聯系的基礎性紐帶,對推動就地城鎮化和特色城鎮化具有極其重要的作用。但由于當前產業基礎薄弱以及當前的體制障礙,山西省縣城之外小城鎮人口集聚程度并不高,數量偏多、規模偏小,特色經濟不突出,公共服務水平低,基礎設施建設滯后,對人口、產業的吸納和對文化、科技的轉承作用沒有得到充分發揮。

1.5 區域發展類型:復雜多樣、差異明顯

復雜的自然條件和差異巨大的經濟社會條件,使得山西省區域發展類型豐富多樣,以縣市區層次分析比較來看:從地貌形態來看,可以簡單分為平川型、半山半川型、山地型三類城鎮化空間類型;從經濟發展水平來看,可以分為發達型、欠發達型、貧困型三類城鎮化類型;從城鎮化區位來看,可以分為都市區型、城郊型、邊緣腹地型三類城鎮化空間類型;從產業類型來看,可以分為傳統農區型、工礦區型、旅游區型、交通樞紐型、復合型等城鎮化空間類型;從資源環境保護來看,可以分為生態脆弱型、生態屏障型、人文景觀型等城鎮化空間類型等等。

在山西省城鎮體系發展相關研究中,有學者根據開發條件、資源賦存、城市基礎、區域基礎,以城市化動因和地域特色為依據,將山西省分成了都市區域、工礦區域、交通樞紐城市、貧困地區、傳統農區五類城市化空間類型。不管如何劃分,總感覺偏重于問題特征導向的劃定方法,缺失了一個系統化的“標桿”和前瞻性的方向,在劃分理念中缺失了對生態本底、天人合一、承上啟下、顧全大局的理想追求和目標追求。為更好地指導山西省不同地域的城鎮化建設,亟需制定一種不單純基于經濟基礎,而涵蓋生態文明、理想空間、人文特色等理想、理念的,具有可持續發展性的,區域發展類型的劃定標準。

2 山西省區域合作戰略

2.1 區域合作構想

在京津冀城市群、中原城市群、關中城鎮群等群強環伺的背景下,山西省應加快空間要素整合,打造全新的區域協作區以應對新時期區域競爭的挑戰。適應區域經濟社會發展趨勢,依據適當非均衡發展原則,重點推進大同盆地、忻定盆地、太原盆地、臨汾盆地、運城盆地、長治盆地和陽泉谷地、晉城谷地“6+2”八大盆地區的率先崛起(見表 1);實現桑干河、滹沱河、汾河、濁漳河、沁河和三川河、昕水河、涑水河、桃河“5+4”九大流域區的統籌合作(見表2);提高與環渤海經濟區、黃河新三角經濟區、中原經濟區三大跨省經濟協作區的深層互動。

表1 山西省“6+2”八大盆地區統計數據表(2008年)

表2 山西省“5+4”九大流域區統計數據表(2008年)

2.2 區域合作2015年發展目標

1)“6+2”八大盆地區:實現區域統籌管治,建立共同市場、經濟聯盟和完全經濟一體化機制,建立以城際快速路為主的一體化交通運輸網絡,初步實現盆地區一體化的區域建設管制。2)“5+4”九大流域區:建立流域內水資源開發利用和保護的協作機制和補償機制。3)三大跨省經濟協作區:建立長效的對話機制,實現協作區公用基礎設施的良好銜接。

3 山西省區域合作推進措施

3.1 形成官方主導,長效的協調管理機制

由省委省政府牽頭,成立區域聯盟組織等區域管治機構,建立盆地區或流域區的“區域合作聯席會議”“縣市長會議”等長效對話機制,實現合作區域的一體化管理和協調。

3.2 加強區域管治法制體系建設,盡快編制跨界協作區發展規劃

區域管治法制體系建設是構建區域協作合作區的重要一環。如果缺少完備的法制體系,任由區域合作區中的各決策主體按各自的利益行事,那么區域管治便成為不受約束的純粹的市場管理模式,不僅易導致區域管治效率的下降,而且會導致區域無序的加劇。所以,應盡快編制“6+2”八大盆地區的發展戰略規劃和“5+4”九大流域區水資源綜合保護與開發規劃等,同時,制定一體化的區域建設管制和引導的規范標準。

3.3 建立區域共同發展基金制度與區域投資機制

針對區域差異顯著、區域基礎設施重復建設等區域不協調發展的情況,有必要建立區域共同發展基金制度,完善區域投資機制。通過區域共同發展基金制度和區域投資機制,可以從管治區域整體的高度,為區域共享的公共服務設施、環境設施、基礎設施等提供建設資金,可以有效地避免區域內的重復建設問題,優化區域建設資金利用率。

3.4 提高公眾參與程度,建立與管治理念相適應的公眾參與組織形式

提高公眾參與程度可以從以下四個方面著手:1)擴大參與區域管治的公眾面。長期以來參與規劃的公眾只僅僅局限于學術研究機構和地方政界(人大代表、政協代表等)的精英。新時期,參與區域管治的公眾要逐步擴大,將包括個人、非盈利機構、企業、社區等利益單元。2)構建合適的公眾參與組織機制,提高公眾參與的效率。從西方國家的實踐來看,真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與,而是非盈利機構、企業、社區等非政府組織的參與。3)構建公眾參與機制的保障體系,以保證公眾參與組織機構得以順利運轉和發揮其功效。4)在長效區域合作管治機構下,常設“發展合作論壇”,為區域提供操作性更強、更具時代性和緊迫性的合作議題。

3.5 盡快建立“6+2”八大盆地區一體化的交通運輸網絡

調控城鎮錯位互補建設的同時,重點調控盆地區城鎮間的經濟社會流,達到盆地區“內循環”的活躍暢通,以城際快速路為基礎,以公共交通組織為主架構盆地區的1 h或0.5 h快速通勤圈。其次,整合盆地區貨運信息資源、客運班線資源和綜合服務信息資源,率先實現盆地區服務熱線“一號通”等交通管理一體化建設。

3.6 建立“5+4”九大流域區水資源、水污染綜合保護治理的區域合作框架

為了解決跨區域河流水資源保護問題,需要打破行政區域的界限,以流域為單元,讓每個流域內的地區之間、城市之間、城鎮之間從流域整體的需要出發,共同規劃和實施水污染控制方案,統籌安排,互相監督,互相協調,最終達到治理整個流域的目的。

3.7 實施“特大城市為龍頭的大城市群”戰略,提高在三大跨省經濟協作區中的話語權

建設以大同盆地、運城盆地、長治盆地為直接腹地的大同都市圈、運城都市圈和長治都市圈,形成向心集中型城鎮化地域,推動經濟社會要素向三大中心城市的集聚;視建設特大城市為投資拉動經濟的一種方式,制定以三大中心城市規模擴張為核心的地區十二五經濟刺激計劃;積極進行行政區劃調整,通過撤縣設區等手段,消除城鎮化和經濟社會要素集聚所面臨的行政障礙;加快制定推動大同、運城、長治特大型城市擴張的優惠政策和扶持政策。

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