以統籌城鄉發展為手段解決“三農”新難題

文/趙羽

在新形勢下，破解這些難題，夯實農業農村發展基礎，絕不能只在農業內部做文章，必須在統籌城鄉發展上下功夫。農業基礎打牢了，經濟發展才有持久動力。

2004—2009年，中央已連續出臺6個指導“三農”工作的一號文件。在“三農”政策方向標的指引下，我國“三農”情況持續向好：糧食連續6年實現增產，農民工就業快速回升，農民收入連續6年較快增長，農村體制創新取得新的突破，農民生產生活條件加快改變，農村民生狀況明顯改善。在這一大好背景下，2010年一號文件——《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》發表了，其內容仍然鎖定“三農”。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，2010年是實施“十一五”規劃的最后一年，是奪取應對國際金融危機沖擊新勝利、保持經濟平穩較快發展的關鍵一年，必須確保糧食生產不滑坡、農民收入不徘徊、農村發展的好勢頭不逆轉。2010年中央一號文件繼續鎖定“三農”，這是一個著眼全局的重大決策。

2010年中央一號文件繼續堅持和強調了近年來行之有效的一系列重大政策，同時，也根據新的情況和新的條件，對現有的重大政策進行了強化、補充和拓展。在健全強農惠農政策體系、推動資源要素向農村配置、提高現代農業裝備水平、加快改善農村民生、協調推進城鄉改革等方面文件亮點重重，發展城鄉統籌更是貫穿始終，中國農業大學校長柯炳生表示，文件明確地把統籌城鄉放到最突出的位置，這就進一步明確了要想解決好“三農”問題，夯實農業農村發展基礎，就必須統籌城鄉的發展，而不是僅僅就“三農”論“三農”。陳錫文就城鄉統籌提出自己的觀點：“目前我國處于工業化、城鎮化加快推進時期，對發展現代農業、繁榮農村經濟提出了更高的要求，更加需要固本強基，‘三農’工作既面臨難得機遇，也面對很多新挑戰、新問題。在新形勢下，破解這些難題，夯實農業農村發展基礎，絕不能只在農業內部做文章，必須在統籌城鄉發展上下功夫。農業基礎打牢了，經濟發展才有持久動力。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智指出，城鄉統籌是新世紀以來七個一號文件的總綱領，今年的一號文件更是體現城鄉統籌戰略最突出的文件。不僅文件標題中含有“城鄉統籌”四個字，具體內容更是無處不體現城鄉統籌的思想。比如在關系到民生的農民收入、就業、農村金融產品供給、社會資源配置、農村社會穩定等方面，都體現了城鄉統籌和城鄉聯動。

亮點之一：加大“三農”投入，推動公共資源要素向農村傾斜

統籌城鄉發展，十六大破題之后不斷填補政策空白、充實政策內容，有些方面更是從無到有，具有劃時代意義。近年來，農村公共事業穩步發展，水電路氣房等基礎設施大為改觀，農村義務教育、農村低保、新農合、新農保快速推進。然而，資源要素仍在向城市集聚，城鄉居民收入和公共服務差距仍在拉大。為此，今年的中央一號文件提出“健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置”的重要舉措。中央農村工作領導小組辦公室局長吳宏耀指出，進一步夯實農業農村發展基礎，必須加大統籌城鄉發展力度，推動公共資源向農村傾斜，持續穩定增加“三農”投入。

盡管近年來國家逐年加大對“三農”的投入，但相對投在社會事業上多，投在農業生產上少；對農民的直接補貼多，對農業基礎設施特別是與農民密切相關的小型基礎設施投入少。針對這一現象，今年中央一號文件明確提出“三個優先”，即要確保財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。吳宏耀表示，這充分體現了解決好“三農”問題是全黨工作重中之重的戰略思想，充分表明了中央加大“三農”投入的堅定決心。他說：“2010年中央一號文件首次明確提出，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷加大‘三農’投入。這從總量和比例兩個方面，對‘三農’投入提出了更高的要求，為未來‘三農’投入的更大幅度增長作出了制度安排、提供了政策保障。”

根據銀監會的最新統計數據，到2009年6月底，全國共有金融機構空白鄉鎮2945個，分布在27個省（自治區、直轄市），其中708個鄉鎮沒有任何金融服務，分布在20個省（自治區、直轄市）。金融服務的匱乏使國家惠農政策大打折扣。金融要素的短缺已經嚴重制約著農業和農村經濟的發展。2010年中央一號文件提出要“提高農村金融服務質量和水平”，并就2010年農村金融工作的重點方面進行了部署，著重強調了強化激勵約束、加強薄弱環節、消除服務空白鄉鎮等要求，這些政策的推出，將促進信貸資金更好服務“三農”。針對如何逐步解決農業和農村經濟發展中的金融短板問題，孔祥智提出五點建議：一是確保3年內消除基礎金融空白鄉鎮，穩定和發展現有銀行業金融機構服務網絡，發展貧困農村地區簡易金融服務。二是要以小額信貸為主推進金融產品創新。農村金融機構應大力發展小額信貸，適應農民、農村經濟發展多樣化的需求，推進金融產品創新，積極探索農村電力設施、公共設施長期貸款等業務。三是大力推進抵押品替代機制創新。四是發揮農民專業合作社的作用，增加對農戶的信貸供給。五是大力推進農村信用體系建設。六是強化和完善縣域內銀行業金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款政策。

吳宏耀表示，強化農業補貼制度是健全強農惠農政策體系的重要舉措。2004年以來，國家強農惠農政策力度不斷加大，中央財政撥付的農業補貼逐年增長。2010年中央一號文件進一步強化農業補貼政策，堅持對種糧農民實行直接補貼，增加良種補貼，增加農機具購置補貼，落實和完善農資綜合補貼動態調整機制。良種補貼，要擴大馬鈴薯補貼范圍，啟動青稞良種補貼，實施花生良種補貼試點。同時，擴大了農機具購置補貼種類，牧業、林業和抗旱、節水機械設備首次納入補貼范圍。此外，還擴大了補貼政策的受益范圍，由以前主要在農區對農民進行補貼，擴大到了牧區、林區和墾區。農業補貼種類、范圍的大幅延伸，將使更多農民感受到強農惠農政策的溫暖。

近年來，國家支持糧食等主要農產品生產、穩定農產品市場的宏觀調控機制不斷完善，中央先后出臺了重點糧食品種最低收購價政策、部分大宗農產品臨時收儲政策和調控預案。吳宏耀還指出，農產品價格的高低，直接影響農民收入，更決定農民從事農業生產的積極性。今年中央一號文件進一步提出，要落實小麥最低收購價政策，繼續提高稻谷最低收購價。擴大銷區糧食儲備規模。適時采取玉米、大豆、油菜籽等臨時收儲政策，支持企業參與收儲，健全國家收儲農產品的拍賣機制，做好棉花、食糖、豬肉調控預案。這些針對性極強的調控措施的出臺，將有助于保持農產品市場穩定、形成價格合理水平、健全農產品市場體系。

亮點之二：重民生，鎖定農村民生建設重點

水電路氣房、文化教育科技社保是關系農村民生的大事，也是農村發展的薄弱環節。近年來，隨著國家經濟實力的增強，在一系列保障和改善民生政策的推動下，9億農民的生活持續改善。中央農村工作領導小組辦公室副主任唐仁健認為，農村公共事業不斷加強，是黨的十六大以來統籌城鄉發展最突出的體現。

2009年，即使面對國際金融危機的沖擊，農村民生建設也未放慢步伐；2010年，改善農村民生成為調整國民收入分配格局的重要內容。今年的一號文件在農村民生領域再次“亮點”頻現。

陳錫文說，在民生事業的建設方面，2010年中央一號文件強調了五個重點領域：一是農村電網建設，大的電網建設覆蓋農村人口已經達到了95%左右，還有5%左右要通過其他措施加快覆蓋或是供電保障。其中，最重要的一條是要實現城鄉之間用電的同網同價。二是關于鄉村道路建設，目前為止全國有87%左右的行政村都已經通公共客車，今后通達率要進一步提高。2010年年底要基本實現全國鄉鎮和東中部地區具備條件的建制村通油（水泥）路，西部地區具備條件的建制村通公路，加大中央財政對中西部地區農村公路建設投資力度，建立農村客運政策性補貼制度。三是加快農村飲水安全工程建設，過去幾年每年解決3000多萬農民的飲水安全問題，文件要求從今年開始每年解決6000萬以上農民的安全飲水問題。四是加快農村的沼氣建設，過去每年沼氣中央財政要投20億元，今年在這個水平上要進一步提高，以使每年能解決400萬～600萬農民家庭使用沼氣。五是實施農村危房改造進行試點工作，在國營農場和國營林場等一些過去長期被忽視的地方加快推進建設。此外，按照去年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的要求，大力發展農村的中等職業教育并且逐步實行免費。今年在中央一號文件中明確提出首先中等職業教育從涉農專業以及農村家庭困難的孩子做起，目前有關部門正在做預算和計劃。

孔祥智指出，在農村民生方面，2010年中央一號文件的重點除了上述五點外，還有農村教育和醫療衛生事業建設，提出要“鞏固農村義務教育普及成果,提高農村學校公用經費和家庭經濟困難寄宿生補助標準,改善農村教師待遇,推進農村中小學校舍安全排查、加固和改造。”“鞏固發展新型農村合作醫療,堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障，開展門診統籌試點，有條件的地方可提高財政補助標準和水平”；農村社會保障制度建設。要求抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度。加大中央和省級財政對農村最低生活保障補助力度，提高農村低保標準和補助水平；實行新的扶貧標準。據了解，有關部門已將人均年收入786元（2007年，下同）的絕對貧困線和人均年收入786～1067元之間的低收入線兩線合一，提高了扶貧標準，將使更多貧困人口受益。一號文件還要求對農村沒有解決溫飽的貧困人口、低收入人口全面實施扶貧政策，盡快穩定解決溫飽并實現脫貧致富，重點提高農村貧困人口的自我發展能力。

亮點之三：城鄉改革欲破題，中小城市發展將迎來黃金期

在推進城鄉改革方面，2010年中央一號文件從穩定和完善農村基本經營制度、有序推進農村土地管理制度改革、著力提高農業生產經營組織化程度、積極推進林業改革、繼續深化農村綜合改革、推進城鎮化發展的制度創新、提高農業對外開放水平七個方面進行了全面部署，并要求要在農村基本經營制度、土地管理制度、城鎮化發展的制度創新等方面實現城鄉聯動、共同發展。

強調指出，要積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量，當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。

陳錫文曾表示，改革開放以來，中國的城鎮化存在兩個突出問題。一是城鎮化的發展偏重于沿海發達地區的大城市、特大和超大城市的發展，忽視了中小城市和小城鎮的發展。二是在城市化過程中，比較注重城市規模的擴大和建設的美化，但是沒有為“農民”真正轉為“市民”提供更多的機會。

國務院研究室局長葉興慶指出，我國長期講走中國特色城鎮化道路，大、中、小城市和小城鎮協調發展，但這次的政策傾向很明確，以中、小城市和小城鎮為重點。大城市面臨的主要任務是怎樣把已經進來的這部分人融入到經濟社會體系中，使現在的1.5億進城農民工真正市民化。“中央對此出臺了很多政策，對產業轉移、土地政策向中小城市和小城鎮傾斜等問題都做了安排，隨著2010年中央一號文件政策的落實，中、小城市和小城鎮的發展會進入一個黃金時期。”

提到城鎮化改革，又不可避免地要面對農民工的轉移問題。為此，文件指出要“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題。”新生代農民工對土地沒有感情，在城市又不被接納，成為我國現代化繞不開的問題，這一問題也首次出現在中央一號文件中，并成為推進城鎮化進程的一個重點。唐仁健介紹說：“這一人群目前在農民工外出打工的1.5億人里面占到60%，他們又渴望進入、融入城市社會，享受現代城市的文明，而我們總體上或者在很多方面也還沒有完全做好接納他們的準備。這是中國農村經濟社會結構變化，乃至中國整個社會結構變化的重大問題。”

葉興慶表示，新生代農民工的問題不解決，我國的城鎮化就談不上，現代化也談不上，和諧社會更談不上，這次把新生代農民工問題提出來，就是說農民工工作的政策取向要發生大的轉變，從以前解決一些表層問題轉向解決深層次的矛盾，從根本上解決問題。

隨著農民工大量流入城市，大片的農地荒蕪，隨之而來的農村土地管理制度改革勢不可擋。2010年中央一號文件明確指出，要“完善農村土地承包法律、法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變。”“加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿、有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。”在推進城鎮化和發展現代農業方面，都要解決土地流轉的問題。從全國范圍看，農村土地承包經營權流轉已有一定的規模。在當前農村土地流轉過程中，也出現了很多需要進一步思考的問題。一是轉入土地存在著非糧化趨勢。二是存在著一定的非農化現象。三是在土地流轉過程中，個別地區存在著侵害農民合法權益的行為。四是如何對待農業產業化龍頭企業到農村流轉土地從事企業化經營問題。孔祥智對如何解決土地流轉中存在的這些問題，提出了如下幾條對策建議：第一，農村土地承包經營權的流轉，必須首先按照一號文件的要求，把土地承包權保持穩定并長久不變落到實處。第二，加強對土地流轉的管理和服務，要以實施流轉合同制和備案制為重點，全面建立健全農村土地流轉規范管理工作制度、工作機制和工作規程，確保流轉規范有序。第三，建立健全土地流轉糾紛解決機制，建立矛盾預防機制，及時處理流轉矛盾糾紛。完善土地承包經營權流轉糾紛調解機制，加快農村土地承包經營權糾紛仲裁機構建設，建立健全協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，依法開展農村土地承包和流轉糾紛的仲裁，維護農民的土地承包經營權正當權益，促進土地健康流轉。第四，積極探索發展土地股份合作社，促進土地承包經營權在農民合作的基礎上進行流轉。