網絡反腐:執政黨反腐倡廉建設的新課題

劉序明

(中共中央黨校 黨建部,北京 100091)

懲治和有效預防腐敗,關系到人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務。目前,我國改革發展進入關鍵階段,黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨著許多新情況新問題。十七屆四中全會對黨的反腐倡廉建設作出了新的部署,提出要加快推進懲治預防腐敗體系建設,深入開展反腐敗斗爭,要“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制,網絡信息收集和處置機制”[1]。近年來,互聯網的發展給整個社會、國家帶來了深刻影響,也給黨的建設帶來了一個全新的課題。網絡反腐已成為一種不可忽視的社會現實,成為新時期執政黨反腐倡廉建設的一個重要渠道。

一、互聯網對黨的反腐倡廉建設帶來了深刻的影響

互聯網為反腐敗提供了一個新的平臺,網絡反腐成為新時期反腐敗斗爭的一種重要工具,給黨的反腐倡廉建設帶來了深刻影響。

1.網絡反腐成為民間反腐監督的一種新興方式

網絡反腐,是近些年才出現的新興事物,它是社會開放與文明進步的重要標志,是新時期信息化浪潮迅速推進與群眾主人翁意識高度覺醒綜合作用的結果。網絡作為一個快捷、高效、自由的公共平臺,承載了公眾對政府權力的關注,其不僅是公眾獲取社會信息的主要窗口,還是體察社情民意、衡量社會發展趨向的風向標。社會上有多少種現象,網絡中就能產生多少種言論。網絡反腐受力面廣,影響面大,已成為一種不可忽視的社會現實,且有愈加跟進之勢。網絡反腐已經成為整個反腐倡廉建設體系中一個有機組成部分。

中國青年報的一項在線調查結果也說明了同一個道理:71.5%的人表示自己“會參與反腐”,而75.5%的人選擇“網絡曝光”作為“最愿意選擇的反腐參與渠道”。網絡監督在近兩年反腐中呈現出勃勃生機。人們或通過網絡舉報腐敗行為,或對腐敗行為進行曝光,或對腐敗行為發表評論,或對腐敗案件的查處情況進行跟蹤報道。多名貪官因為網絡事件被查處而落馬,如涉及“周老虎”事件的陜西省官員;有抽天價煙、戴名表的南京市江寧區的房管局長;有涉嫌猥褻小女孩的深圳海事局原黨組書記、副局長……可見,網絡反腐的威力逐漸顯示出來。

2.網絡反腐成為傳統制度反腐的有益補充

腐敗本身具有高度隱蔽性,不易為人所發現,尤其是一些高級領導、具有一定實權的官員的腐敗行為,加上反腐敗程序的相對復雜性,使得傳統制度反腐敗難以發揮其應有作用。傳統的反腐敗途徑——上訪、舉報等,需要花費大量的人力財力,有的上訪者甚至要付出放棄工作失去收入來源的巨大代價。同時,傳統反腐途徑由于總是要經過政府各級機關,可能會遇到被舉報人的阻撓甚至報復,以至出現舉報信轉到被舉報人那處理的現象。這些不足使得傳統反腐途徑迫切需要制度創新,需要新的反腐途徑做補充。隨著網絡的飛速發展,網絡反腐日益顯示與傳統反腐不同的獨特作用。網絡具有更快捷、更徹底、更透明、更隱蔽等優點,可以更好地提高反腐效率,保護舉報人的合法利益。在網絡上進行反映或者舉報,信息能直接傳達到監督部門,甚至能夠直接和監督部門領導對話,在一定程度上消除了傳統舉報途徑的種種障礙。同時,網絡反腐在從網絡舉報到對腐敗行為進行曝光,再到對腐敗案件查處的跟蹤報道評論的過程中,形成巨大的社會輿論壓力,有力地促進案件的查處。因此,網絡反腐是互聯網時代的一種群眾監督新形式,借互聯網人多力量大的特點,攜方便快捷、低成本、低風險的技術優勢,更容易形成輿論熱點,成為行政監督和司法監督的有力補充。

3.網絡反腐日益呈現政府與公眾互動良好局面

網絡反腐作為新興的反腐方式,正在從剛開始的自發無序逐步向現在的制度化邁進。網絡反腐日益呈現政府與公眾互動良好局面。黨的各級組織和各級政府部門也日益重視網絡反腐,成為網絡反腐的推進器。如2005年,中共中央出臺了《關于進一步加強和改進輿論監督工作的意見》,明確了中國新聞媒體正確開展輿論監督的思路與做法;湖南省株洲市紀委、市監察局正式出臺《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》等。2009年5月4日,最高人民檢察院公布了修訂后的《人民檢察院舉報工作規定》,明確將網絡納入舉報渠道。這一規定中特別指出,對網上舉報,要通過網絡進行答復。對使用真實姓名或者單位名稱的舉報,除通訊地址不詳的以外,應當將處理情況和辦理結果及時答復舉報人,自覺接受群眾監督。中央紀委監察部于2009年10月28日,統一開通了全國紀檢監察舉報網站,舉報網站受理群眾對黨員、黨組織和行政監察對象違反黨紀政紀行為的檢舉控告,以及對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見建議。全國舉報網站的開通,無疑表明了官方不僅高度認同互聯網在反腐敗斗爭中的重要作用,而且正式引入網絡反腐這一新機制。舉報網站的開通,為人民群眾參與黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供了一條方便、快捷的渠道。

二、網絡反腐給反腐倡廉建設帶來的挑戰與困境

網絡反腐給黨的反腐倡廉建設帶來了機遇,但同時網絡反腐本身所具有的特性,給反腐倡廉建設帶來一些新的挑戰,并存在一些現實中的困境,成為新形勢下黨的反腐倡廉建設的一個新的課題。

1.網絡反腐沖擊傳統反腐格局

在長期的反腐實踐中,我們黨和政府形成了一套傳統的反腐格局。傳統的反腐監督格局包括黨內監督、司法監督、人大監督、群眾監督、媒體監督等,主要是依靠黨委和紀委的黨內監督反腐及檢察院的法律反腐。實際上,網絡反腐也是我們傳統的監督體系中群眾監督的一種形式,是執政黨整個反腐體系中的一部分。但是網絡反腐又和其他的反腐方式有很大的不同。在傳統的反腐模式下,反腐敗也一直在權力體制內流動。在很大程度上,依靠的是權力來制約權力,依靠權力來監督權力,依靠權力來進行反腐敗。同時,在傳統的反腐模式下,反腐敗的整個過程很大程度上是在不公開情況下進行,最后只公布結果。但是,隨著網絡的興起,以網絡作為平臺的民間反腐,直接沖擊傳統的反腐格局。一方面,網絡反腐作為一種公開舉報,使反腐監督部門要及時做出反應,并及時公布整個反腐查處的過程與結果;另一方面,網絡反腐是作為非權力的網民來監督權力的政府部門與官員。作為非權力的網民,可以在網絡上形成一股強大的民意輿論,無論這種輿論是否正確,它都會給予負有監督責任的部門以巨大的壓力,許多腐敗案的查處,可以說網絡起了推波助瀾的作用。

2.網絡反腐尚未完全進入反腐的制度化通道

網絡輿情對于反腐的效能發揮,依然取決于政府部門的“自覺”,一些權力部門消極對待甚至反對和排斥網絡,而缺乏立法上的硬性規范與約束。實踐中,公民因發帖而受到公權打擊的事件時有發生。如2009年2月,河南靈寶青年王帥,因在網上發帖舉報家鄉違規征地而遭遇跨省追捕并被囚禁8天,靈寶官方卻稱王帥不應采取在網上發帖的方式敗壞當地政府名聲。這從一個側面反射出網民話語權的“脆弱”與“失守”。要讓網絡充分釋放民間監督熱情,讓輿情充分助推官方反腐,還必須回到常態化的制度建設上來。而缺乏法律規范已成為民間反腐的最大硬傷。誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報不清楚等情況也時常發生。從法律到制度都有舉報制度,但這個制度又不給舉報人以有效的保護;從憲法到文件都規定公民有批評官員的權利,官員財產申報公開卻又千呼萬喚出不來。因此,如何構建網絡輿情的汲取機制,利用網絡的通道充分挖掘反腐的民意力量,將網絡反腐納入規范化、制度化的軌道,我們還有很長的路要走。

3.網絡舉報和搜索容易侵犯個人隱私,給反腐倡廉建設帶來負面影響

網絡只是反腐敗的一種工具和載體,具有虛擬性、隱秘性等特點,對于反腐敗也存在一些缺失:一是容易侵犯公民隱私。有些網民缺乏自律意識,意見表達情緒化,一些非理性的成分也借網絡反腐之名迅速蔓延,容易產生“網絡暴力”。如有些網民打著監督和反腐的旗號,進行誹謗惑眾和人身攻擊,干擾著普通民眾的判斷;有的濫用“人肉搜索”,侵犯公民的隱私權,等等。這些都使網絡信息的可靠性大打折扣,給網絡監督和網絡反腐帶來隱患。二是可能影響民眾對官方反腐敗的信心。網絡反腐信息傳遞速度很快,而大量網絡反腐的信息需要甄別處理,要做到真實可靠需要一定時間,容易造成民眾對官方反腐職能部門的誤解,影響民眾對黨和政府反腐敗的信心。三是網絡反腐容易受到干擾。網絡反腐舉報往往是在公開的網絡平臺進行,被舉報人往往知曉之后會采取各種措施來維護自己的利益,給職能部門的反腐工作帶來一定的障礙。如,一些專門“收錢替人消災”的“刪帖公司”隨之出現,據稱這些專業刪帖者對于罵人帖、負面的信息等,無論是在新浪、搜狐,還是在百度、天涯,都能刪除,從而使反腐取證困難。有的官員在強大的網絡曝光氛圍中開始學會“隱蔽”,加大了反腐的難度,從而加大反腐成本。

三、新形勢下對完善網絡反腐的幾點思考

網絡反腐既給黨的反腐倡廉建設帶來了機遇,也存在不可忽視的困境與挑戰。存在這些挑戰與困境的原因在于民意表達渠道的不通暢、反腐監督體系的局限、正常舉報渠道不暢通、舉報受理機制方面存在問題、相關反腐法律制度的不完善等等。在新形勢下,要提高認識,積極應對網絡反腐,方能更好地加強反腐倡廉建設。

1.加強執政黨與民眾的良性互動,積極引導網絡反腐

公共部門、私人部門和廣大民眾,任何一部分都無法獨立地戰勝腐敗。治理腐敗的過程應當是公共機構、私人機構以及民眾之間的合作與互動。它們應當借助可以共同加以利用的網絡平臺,在反腐敗斗爭中攜起手來,履行各自的角色與功能,才可能戰勝腐敗。網絡反腐在近年來成為反腐的新興的重要途徑,其原因在于,一方面是由于傳統反腐途徑不是很暢通,民意表達渠道不夠;另一方面是因為執政黨逐漸認識到網絡反腐的強大作用,加強了在網上和民眾的良性互動。但是,網絡反腐不能從根本上解決腐敗問題,也不能從根本上解決執政黨和民眾的溝通問題。加上網絡反腐是一把雙刃劍,也有其不可低估的缺陷。因此,為了更好地利用網絡反腐,把其不利方面降低到最低限度,就要從不同方面加強執政黨和民眾的良性互動,并積極引導網絡反腐,使網絡反腐朝著良性的方向發展。

2.加強網絡反腐的制度化建設

網絡反腐確實具有獨特的反腐作用,但是,網絡反腐本身所具有的缺陷卻使網絡反腐難以發揮其應有作用。其存在問題的主要原因就在于網絡反腐本身的制度化建設還不完善,還不能適應網絡反腐的需要。首先要健全網絡管理、網絡監督的相關法規。建立完善的網絡反腐制度平臺,保障舉報信息的及時處理與反饋。在尊重網絡規律的基礎上,在探討網絡立法、保障網民權益的同時,禁止和打擊不負責任的網絡言行;其次,要健全網絡反腐的制度,把網絡反腐納入整個反腐體系中去。健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制。要完善相關制度、法規保護舉報人、跟帖人、發帖人的制度。

3.推進網絡反腐與制度反腐等其他反腐方式結合

同任何一項公共治理一樣,科學而理性的制度路徑當是反腐建設的根本之道。網絡反腐的強大作用的發揮也離不開制度反腐等其他反腐方式的協調配合。網絡反腐的最終結果需要制度化出口,要通過制度化建設,使網絡反腐和傳統的制度反腐進行無縫對接。要加強“網絡反腐”的工作機制建設,對網絡輿情要建立快速反應機制,形成一整套處理網絡輿情的工作流程和工作制度,避免產生被動。既要充分認識互聯網發展帶來的深刻影響,切實加強新形勢下反腐倡廉網絡信息收集、研判和處置工作,拓寬了解社情民意渠道,充分發揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設中的積極作用,也要依靠制度反腐等其他反腐方式,不斷推進黨風廉政建設和反腐敗工作。

4.推進網絡反腐要正確認識和處理好幾個關系

通過法律規范網絡,在反腐的同時防止沖擊政府威信,保護好公民個人權利,是加強網絡反腐必須做好的工作。但是,目前中國的法制建設遠跟不上互聯網發展速度。因此,要在網絡反腐的同時,正確認識和處理好幾個關系:

公民知情權與隱私權的關系。公民知情權是普通公民最起碼的政治權利,沒有公民的知情權作為基礎,民主政治就是無源之水,無本之木。只有維護公民的知情權,才能切實保障公民的參政權、選舉權、監督權,維護社會公共利益,推動社會主義民主政治。但同時公民也依法享有個人私生活情況、個人私生活領域和個人數據信息不受他人非法干擾、侵擾、獲悉或披露的權利。隱私權的實質在于,公民對個人生活秘密或個人私事自由地決定是否與外界溝通或何時、何地以何種方式與外界溝通,它深入到個人日常生活的細節和內心世界,因而是一種高層次的人格權。任何人相對于他人的隱私權,都負有不得侵害的義務。

政務公開與黨政機密的關系。公民對國家公共事務,特別是對政府信息和司法信息享有知情權。這種享有知情權相對政府和司法機關來說,就是要政務公開,要提高政府工作的公開性和透明度,讓人民知道他們應當了解的信息。所以,網絡反腐更需要政府信息在網絡上公開化、透明化,應當在配套機制上注重完善政府信息公開制度,為網民知曉政務并監督政府提供條件,使網絡反腐機制更加暢通。《政府信息公開條例》規定,行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息,行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時,應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。對于政府信息和司法信息,哪些是屬于國家秘密,哪些是可以公開的,并沒有一個非常明確的規定,而且行政機關本身有較大的自由裁量權。為了防止有些地方行政部門利用政府機密而不予公開該公開的政府信息,侵犯公民的知情權,因此,在推進網絡反腐時必須處理好政務公開與黨政機密的關系。

網絡反腐成本與反腐效率的關系。網絡反腐具有制度反腐不一樣的特性,在反腐中起著不可替代的作用。但是,網絡反腐由于網絡本身具有的局限性,甚至有“網絡暴力”等現象的存在,必須投入比較大的人力物力成本,以求甄別網絡反腐信息的真偽,這就可能增加整個反腐的成本。同時,也有可能不能做到反腐高效率,延誤反腐的進程,進而造成民眾對政府的誤解。如果只注重效率,而不對網絡反腐信息進行甄別,那就有可能誤傷個別無辜的政府官員,就會給政府、其本人帶來難以估量的損失,就會更加加重整個反腐的成本。如何使網絡反腐成本和反腐效率做到統一,是我們在重視網絡反腐時必須慎重處理好的關系。□

[1]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2009:36.