全面推進邵陽水管單位體制改革

卿艷萍 曾 芬

（邵陽市水利局 邵陽市 422000）

1 邵陽市水管單位的基本情況

新中國成立以來，邵陽市興建了大小水利設施27.66萬處。其中大型水庫2座，中型水庫29座，小（Ⅰ）水庫224座，小（Ⅱ）型水庫921座，中型電力提灌站6處，中型水輪泵站10處，固定小型機電泵站9 643處，引水河壩16 738處，山塘24.9萬口，蓄、引、提總水量25.64億m3，有效灌溉面積25.33萬hm2（380萬畝）。共有大中型水利工程管理單位47個，其中大型的有大圳灌區管理局、六都寨灌區管理局2個，中型水庫管理所23個，中型水輪泵站10處，中型電灌站5處，河道管理處1個，其他中型水管單位6個，全市水管單位原有職工總人數4 671人。這些工程管理單位在全市防汛抗旱中發揮著重要作用，但是由于管理體制問題，灌溉效益銳減，水費入庫率低下，問題很多。因此，理順水管單位的管理體制和運行機制，對于穩定水管隊伍、管好用好水利工程就變得尤為重要。

2 水管單位動作過程中存在的問題

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，水管單位長期以來積淀的體制不順、機制不活、經費短缺、機構臃腫、管理粗放等問題愈加突出，問題很多，主要表現在：

（1）水利管理組織體制不順。

水管單位缺乏科學定性，既不像事業單位，又不像企業。水利工程大部分為綜合利用工程，社會公益性和經營開發性工程合在一起，管理單位內部長期事、企不分，兩類資產混在一起，界線不清，既影響了工程的管理，又阻礙了單位的發展。水管單位人員浮腫，嚴重超編，按水辦[2004]307號文件《水利工程管理單位定崗標準》測算，邵陽市47處大中型水利工程管理單位大都是差額撥款和自收自支單位，定員3 344人，而在職人員3 543人。水管單位管理體制不順，政府、政府有關部門、水行政主管部門、水管單位之間的管理關系不順，權責不明。

（2）水利工程建設和改良方面。

一是水利工程續建任務大。大多數灌區干、支、分三級渠道50%～70%末配套。六都寨灌區的邵陽、新邵總干未配套。大圳灌區有22條重點支渠514.4 km未配套。二是工程老化嚴重。大多數工程興建于20世紀50~60年代，自然老化日趨嚴重，加之維修資金短缺，不能全面根治，導致工程建筑完好率低下，不能正常運行或帶病超負荷運行。三是輸水渠道淤垮嚴重。四是灌區面積萎縮，效益銳減。設計灌溉12萬hm2（180萬畝），實灌8萬hm2（120萬畝）。五是管理手段落后，影響效益發揮。大多數灌區工程在檢測監控、通訊調度、天氣預測等方面手段落后。工程整體效益難以發揮，供求矛盾突出，平衡灌溉困難，影響用水戶積極性和工程整體效益的發揮。

（3）行業貧困，內部管理粗放。

水管單位職工隊伍不穩定。長期以來，水利資產實行國家管理，只注重社會效益，忽視自身效益；只注重工程建設，不重經營管理。有70%的發不齊工資，50%的只發半年工資，20%的幾乎發不出工資。工程管理粗放，管理手段落后，技術含量不高，內部規章制度不健全，難以做到進行規范化管理，更談不上現代化管理。低水平的管理，導致管理成本高，影響了工程的維護管理。

（4）社會保障程度低，負擔沉重。

由于國家事業單位社會保障制度還未出臺，水管單位現有職工醫療支出和離退休人員養老負擔已相當沉重。即使將來全面推行事業單位社會保險，按目前水管單位的經濟狀況，也難以按時足額交納社會保險費。這已成為改革中安置分流人員和保障離退休人員生活的一大難點。

3 水管單位體制改革的思路和任務

水管單位體制改革的思路是：以適應社會主義市場經濟體制為導向，按照中央事業單位機構改革以及部黨組確定的水利改革總體要求，明確水管單位性質，調整和規范水管單位管理、維護和經營的關系，明晰產權，分類指導，暢通經費渠道，推行管養分離，建立符合國情、水情、充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制。

改革的主要任務是：

（1）對水管單位合理分類，科學定性，暢通經費來源渠道。

根據水管單位定性和類別，采取合理的財政支付政策。純公益性和準公益性水管單位，其編制內在職人員經費、退休人員經費、公用經費等基本支出列入市、縣財政預算，由市、縣財政負擔，實行全額撥付，目前全市落實人員支出經費2 428.02萬元，占應落實的83.7%。工程日常維修養護經費根據具體情況，在水利工程維修養護歲修資金中列支（財政預算資金），工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由發展改革部門在非經營性資金中安排，目前全市落實工程維修養護經費1 065.8萬元，占應落實的32.5%。

（2）積極推行水利工程管養分離。

為了精簡管理機構，提高養護水平，降低運行成本，減員增效，準公益性水管單位實行管養分離。對兼有水利發電等經營性功能的水管單位，可籌備組建“小水電發展有限公司”；對具有工程維護職能的水管單位，可籌備組建“水利工程公司”。政府和水行政主管部門及有關部門應為其創造條件，培育其發展，使渠道搶修、維修、養護走上社會化、市場化、專業化道路。

（3）改革水價，完善計收方法。

目前邵陽市進行了水價改革的只有洞口縣和邵陽縣，出臺了水價具體執行標準，水利工程供水逐步實行計量收費，農業供水推行基本水價和按畝定價相結合的兩部制水價；非農業供水實行計量收費。而其他單位由于種種原因，還沒有大的動作，水價偏低，不能按成本價計收，管理單位虧本經營，雖然財政有一定補貼，但是各地財政都很困難，僅能維持現狀，因此無力進行擴大再生產，也不能利用水價的經濟杠桿作用促進節水灌溉的發展，

（4）精簡機構，壓縮富余人員，實行“三定”。

一是定性。承擔防洪、排澇、抗旱等水利工程管理運行維護任務的水管單位，屬純公益性水管單位，定性為全額撥款事業單位，有 29個單位。既承擔有防洪、排澇等公益性任務，又承擔工程管理、運行、維護和農業灌溉任務，還兼有水利發電等經營性功能的水管單位，屬準公益性水管單位，依其經營收益情況，定性為差額撥款事業單位，有18個單位。二是定編。依照湘編辦（2006）39號文件、市編發[2007]43號文件規定，邵陽市各水管單位按照取下限的測算標準，落實編制1 462人，其中全額撥款編制1 061人（含已有的全額編257人）。三是定崗。各水管單位根據批準的人員編制，按照專業技術人員確保占總編制的比例不低于80%的要求，合理設置各水管單位的崗位，各崗位必須在核定編制內對現有在職人員推行聘用制，實行競爭上崗，并建立嚴格的目標責任制度，定期考核考評，定編定崗后的富余人員妥善分流。改革后的水管單位人員空編補員必須專業對口，公開招考。

（5）大力開展多種經營。

水管單位大力開展多種經營是歷史的產物。從理論上講，水管單位中，承擔防洪、除澇等公益性任務所需的各項支出應由財政全額負擔，但是，長期以來，由于財政資金不到位 （甚至不少純公益性水管單位一分錢撥款都沒有），水價標準低，收取難，水管單位不得不利用自身的水土資源優勢發展從事多種經營活動。實踐證明，多種經營為彌補水管單位經費不足，穩定職工隊伍，保證水利工程的安全運行起到了重要作用。

4 下一步要做的工作

（1）基礎工作。

進一步加強和規范水庫大壩定期檢查、鑒定，及時對其設施進行維修養護，確保工程長期處于良性的運行狀態。理順管理體制，使運行機制充滿活力。暢通工程管理和維修養護經費來源渠道，提高工程管理水平，改善工程面貌。通過改革，實現了管理單位和維修養護單位、其它企業的人員、機構和財產的徹底分離，建立了產權清晰、權責明確的管理體制。按照適應社會主義市場經濟體制要求，以管理科學、運作規范為目標建立的新的運行機制，充滿了生機與活力。水管體制改革后，過去長期制約水利工程管理發展的經費問題得到解決。改革后，全市47個大中型水管單位的工程管理和維修養護經費1 065.83萬元已經初步得到落實。改革后，管理體制理順了，新的運行機制建立了，維修養護經費得到了落實。

（2）宣傳工作。

廣泛宣傳，充分發動各主體積極參與到改革中來，水管體制改革是一項涉及眾多敏感問題的復雜工程，需要得到各級政府、相關部門、水管單位職工，乃至全社會的理解與支持。因此，通過廣泛深入的宣傳教育活動，讓全社會了解改革、支持改革，讓廣大水管干部職工認識到改革的重要性、緊迫性，增強改革的主動性、自覺性，真正理解改革、關心改革、支持改革、參與改革，營造出良好的改革氛圍，也是十分重要的。

（3）水利部門要結合本地實際，制定具體實施方案。

完善水利工程管理考核制度。通過管理考核，促進水管體制改革和水利管理工作的健康發展，提高管理工作水平和效率，降低管理成本，使水利工程管理逐步邁進科學化、規范化和法制化軌道。政府主導，部門協作，切實加強對改革的領導。為保證改革的順利實施，各地都成立了由政府牽頭，水利、財政、編辦等相關部門為成員的水管體制改革領導機構，加強對本地水管體制改革工作的領導。

（4）總結工作。

水利部門要對管轄下不同地區、不同類型的水管單位分別選取一些典型，進行跟蹤調研，總結經驗，發現問題，及時解決，適當時機可以召開一些經驗交流會、現場會，以點帶面，指導面上的工作。

雖然邵陽市對水利工程管理體制實行了一定程度的改革，但目前來看，水庫工程管理相對薄弱，管理人員、管理經費還是難以落實，管理狀況將直接影響邵陽市水利工程管理法制化、規范化和現代化進程，以及長效運行機制的建立。今后我們要結合實際，進一步理順水庫管理體制，明確管理權限，落實管理人員和管理經費，確保水利工程安全長效運行。組織有關人員作了大量的測算和實地調研工作，進行了反復的測評和驗證，保證了測算成果的實事求是和準確精細，發揮了用數據說話，以理服人的良好效果。試點帶動全面推進，水管體制改革是一項全新的工作，沒有現成的經驗可以借鑒，而且地區間、工程類別間又存在著較大差異，因此，試點就顯得尤為重要。試點取得成功，對其他地區和單位的改革是個促進和帶動；試點取得的經驗，可以保證其他地區和單位的改革不走或少走彎路。