湖南省干旱管理的實踐和思考

羅毅君

（湖南省防汛抗旱指揮部辦公室 長沙市 410007）

1 干旱應急管理實踐

2009年是湖南干旱年中較為典型的一年，在這一年里，既發生了城市缺水，又發生了農業干旱；既在湘西北高山區發生了干旱，也在洞庭湖平原地區發生了干旱。總體態勢是：1～2月湘江中下游河段出現低水位，長沙、湘潭等城市生活、生產用水受到影響。進入8、9月份，由于持續高溫晴熱少雨天氣，河流來水嚴重不足，蒸發量大，水利工程蓄水銳減，又正值農作物需水高峰期，大部分地區旱情發展迅速，尤以湘西北受旱最為嚴重。9月中旬以后，湘江中下游河段水位連創新低，湘江枯水期比常年提前了一個月，城市生活、生產用水受到嚴重影響。面對嚴重的旱情，全省上下超前部署，精心組織，取得了較好的減災成效，總體而言，主要得益于五個方面的成功實踐。

（1）堅定不移地踐行以人為本的抗旱理念是干旱管理取得成功的關鍵。

省政府確定2009年的抗旱目標是：遇中等程度干旱，城鄉生活、工農業生產和生態環境用水不遭受大的影響；發生嚴重干旱時，城鄉生活用水基本有保障，工農業生產損失降到最低程度。圍繞這一總體目標和理念，在旱情發展的每次過程中，湖南省委、省政府、省防指領導都親自部署親自安排，不斷強化以人為本理念。各級各部門領導也積極落實這一總體目標，把確保人民群眾飲水安全放在第一位，采取臨時打井、流動集中送水等辦法，不惜一切代價確保人民群眾飲水安全。

（2）日趨嚴密的抗旱組織體系是干旱管理取得成功的根本。

湖南建立了以抗旱指揮決策系統、專家會商系統和抗旱保障系統為主體的抗旱組織體系，并在歷年的抗旱實踐中不斷得以完善，不斷得以增強。為了使這一組織體系令行禁止，運轉高效，湖南堅持防汛抗旱兩手抓、兩手硬的方針，建立健全了行政首長負責制為主體的抗旱工作責任制，實行了抗旱工作上下聯動機制、部門協調機制和公眾參與機制，強化了以抗旱服務組織為主體的抗旱專業隊伍建設。

（3）不斷完備的水工程防御體系是干旱管理取得成功的保障。

到2008年底，全省基本建成以灌溉和防洪為主的大中小型水庫13 325座，萬畝以上灌區437處，興建的人畜飲水工程解決了664.89萬人的飲水困難。各類水利設施的蓄引提水量達363億m3。建成有效灌溉面積273.33萬hm2（4 160萬畝），其中旱澇保收面積達220萬hm2（3 300萬畝）。全省基本形成了以大中型水庫為骨干，小型水利設施為基礎，蓄引提水相結合的防洪灌溉排澇體系，供水能力逐年提高，農業生產條件不斷改善，抗旱保障能力大為增強。

（4）逐步完善的抗旱預案體系是干旱管理取得成功的基石。

按照國家防辦的統一安排部署，2008年初湖南各市（州）以及各縣全面完成了抗旱預案，基本形成了抗旱預案體系。2009年，為了進一步提高抗旱預案的可操作性，湖南省防辦又選擇了14個縣以及一個城市進行抗旱預案（修訂）試點，并在全省范圍內開展了大規模的抗旱調研。深入的調研和不斷完善的預案體系為2009年抗旱夯實了基礎，提供了解決之道。

（5）漸次成熟的干旱監測預警體系是干旱管理取得成功的前提。

湖南現已建成各類水文測站689個，氣象監測站2118個，多普勒雷達站4個，墑情站30個，基本形成了覆蓋全省的旱情監測預警網絡，這些測站是抗旱指揮決策的“千里眼”、“順風耳”，為抗旱取得成功贏得了時間，贏得了主動。

2 對干旱管理的反思

進入21世紀以來，湖南省干旱事件、旱災損失以及干旱范圍和程度都呈上升趨勢，2009年湖南發生的旱情僅僅是近期頻繁干旱的一個典型表現，盡管湖南為應對干旱已作出了很多努力，但在全球氣候變化的大背景下，干旱仍有進一步惡化的趨勢。按照這一基本估計來反思近幾年來湖南的干旱以及干旱管理問題，至少存在以下幾個方面的問題和不足：

（1）水資源供需矛盾突出，資源性缺水問題凸顯。

湖南多年平均降雨1 450 mm，多年平均水資源量1 689億m3，人均水資源量2 450多m3，略高于全國平均水平，但由于水資源時空分布不均、水資源開發利用程度不一等原因，湖南區域性、季節性水資源供需矛盾日益突出。據水文部門初步估算，以2007年為基準年，中旱年、重旱年、特旱年缺水量分別為 125，184，239億 m3。

（2）水工程保障能力薄弱，工程性缺水不斷加劇。

據統計，到2008年底，全省尚有病險水庫近 5 000座，這些水庫控制運行后，至少減少蓄水近20億m3，減少灌溉面積26.67萬hm2（400萬畝）。全省各大灌區尤其是中小灌區，效益日趨衰減，不少水庫有“肚子”沒“腸子”，渠系基本沒有配套，形成有水輸不出的局面。全省大型灌區渠系水利用率僅為0.45，中型灌區渠系水利用系數僅為0.42，據推算，僅水滲漏一項全省各大灌區累計達28億m3，占整個灌區渠道輸水總量的57.3%，令人扼腕。近幾年，全省下大力建設了一批人飲安全工程，解決了一大批人飲困難人口，但和1 500萬人飲困難人口的總數相比差距仍然很大。

（3）水環境下行趨勢明顯，水質性缺水時有發生。

近幾年發布的全省水資源公報顯示，全省主要河流尤其是城市江段優于Ⅲ類水質河長比例、長度逐年下降，由于水質污染引發的缺水現象不斷出現，特別是工業污染物長期大量、無序排放，造成了嚴重的水污染。由于長江來水不斷減少，長江入洞庭湖水量銳減，長江三口河道長年斷流，洞庭湖濕地水環境不斷惡化，水生態、水質問題不斷涌現。

（4）水資源利用效率偏低，節約用水任重而道遠。

《湖南省2008年水資源公報》顯示，2008年湖南人均綜合用水量為473 m3，萬元GDP和萬元工業增加值（均為當年價）用水量分別為285 m3和175 m3，水田實灌畝均用水量525 m3。單位GDP耗水量比世界平均水平高4倍，比美國和其它發達國家高8倍。農業灌溉浪費嚴重，灌溉水有效利用率僅為40%～50%，而發達國家這一數值可達80%以上。

（5）干旱管理模式簡單粗放，亟需調整思路更新理念。

從總體上而言，干旱管理模式仍是以應急救援和危機管理為主，被動抗旱而不是主動防旱，這種管理方式，由于缺乏長遠和全局考慮，在實踐中往往捉襟見肘，左右為難。

3 對策及建議

從湖南實際出發，在干旱管理方面，應該從以下幾個方面下功夫、出實招。

3.1 更新理念，全面推行干旱風險管理

干旱風險管理，就是政府和其它公共組織針對干旱的有組織、有計劃、持續動態的管理控制工程，以期有效地消減干旱帶來的風險，將旱災損失降到最低。它包括旱情監測、評估、預警、預防、應急處置、恢復和評價等多個方面。與現行的干旱應急處置和危機管理相比，抗旱風險管理要求干旱管理更加主動、更加有備、更加周密、更加有效和更加完善。

（1）要對干旱發展的全過程進行管理，做到“有始有終”。

干旱風險管理要求我們不僅要在干旱發生后組織動員各方力量投入抗旱，更要未雨綢繆，在旱情尚未出現時就對干旱進行管理，同時在旱情消退后進行總結評價。從某種意義上而言，這也就是我們常說的在防洪的時候要考慮抗旱的問題，在抗旱的時候要考慮防洪的問題，將防洪和抗旱辯證統一起來，兩手抓，兩手都要硬。

（2）要對不同類型的干旱進行全方位的管理，做到“有點有面”。

按照不同的劃分方法，干旱可分為氣象干旱、農業干旱、水文干旱以及經濟社會干旱，也可分為農業干旱、城市干旱和生態干旱。推行干旱風險管理，就是要對這些干旱類型進行全方位的管理，做到點面結合，全面抗旱。

（3）要明確干旱管理長期目標和近期目標，做到“有進有退”。

多年來，湖南實行以人為本的抗旱原則，這無疑是正確的，但在這一原則下卻缺乏量化的長期、中期和應急抗旱目標，由于缺乏目標或者多目標，一方面在旱期什么都想保，可能什么都保不好，使有限的水資源得不到有效利用，部分地方、部分干部一天到晚忙于被動應急響應，卻不知如何有計劃地逐步提高干旱管理水平和增強整個區域的干旱適應性。

（4）要嚴格執行干旱預案制度，做到“有板有眼”。

干旱預案不是一成不變的，相反，它是動態的、變化的，要根據區域經濟、社會、氣候、水源等條件的變化及時修改預案，盡最大可能使其科學合理可操作。

（5）要多措并舉管理干旱問題，做到“有情有義”。

根據國內外干旱管理的先進經驗，從長效機制考慮，從人文考慮，將行政手段和法律手段、經濟手段結合起來，從法律上將各種突發情況下水資源的分配明確下來，同時明確不同情況下的補償機制。這樣既可以發揮我國政治優勢和體制優勢，也有利于從全局和長遠來把握干旱問題，即能使各方滿意，維護穩定，又能使水資源利用更加有效。

3.2 增加投入，全面提升干旱保障能力

要切實加強病險水庫除險加固工作；廣泛開展山塘、節水窖等小微型工程建設，全面提升蓄水保水能力；要切實加強灌區續建配套和節水改造，發展節水灌溉，逐步改變傳統的灌溉方式，提高用水效率；要加強城市取水設施改造擴容，提高取水保障率，嚴格城市供水消毒凈化措施，確保水質安全，有條件的地方要積極修建第二水源，確保城市在干旱期供水無虞；要切實加強非工程措施建設，建設一個覆蓋全省的以氣象水文、水質以及墑情等監測為主體的預警系統，全面提升監測預警能力水平，提高干旱管理指揮決策水平。

3.3 廣泛宣傳，全面推進節水型社會建設

節水是干旱風險管理主動抗旱的重要環節。相對于發達國家，湖南用水效率較低，節約用水，提高水的使用效率大有可為。要明晰農業用水權，建立先進的灌溉用水制度，探索農業用水權有償轉讓制度。要建立健全重大建設項目水資源論證制度，強調經濟發展規劃與生產活動都應與當地的水資源可開采量相適應，形成與水資源承載能力相適應的經濟發展布局。要大力推廣節水產品，提高用水效率。要傾情宣傳節約用水，強調個人和企業的社會責任，培育節水文化，讓節約用水成為全社會的共同行動，要根據不同用水目的和不同的用水量制定合理的水費制度，強調“誰用水，誰付費”原則，用經濟手段確保節約用水。

3.4 強化立法，將干旱管理納入規范化法制化軌道

2009年2月，國務院原則通過了《中華人民共和國抗旱條例》，這是我國第一部具有法律意義的關于抗旱的規定，具有十分重要的意義，各地區要結合實際進一步細化進一步明確。要通過制定法律將干旱管理的各個方面、各個層面的責任和義務明確下來，使生活、生產和生態水量分配，節水、限水以及調水的優先關系，抗旱指揮決策，應急動員以及經濟補償等多方面有章可循，有法可依。這方面湖南還有很長的路要走，還有許多艱巨的工作需要做。

3.5 深入研究，全面夯實干旱管理基礎

當務之急是要強化五個方面的研究。一是要加強干旱評估體系的研究。湖南氣候多樣，地形地貌復雜，水工程星羅棋布，正確科學評價旱情難度很大，要根據水利部頒發的《旱情等級標準》，根據湖南實際，加快研究不同區域的干旱評估模型，為全省的動態旱情提供一個比較直觀的信息。二是要加強洪水資源化的研究，盡最大可能合理利用洪水資源。三是要加強應急抗旱水源工程研究。要研究分別在高山區、丘陵區以及洞庭湖區行之有效的應急水源工程的類型、裝備和建設方法。四是要加強基層抗旱服務組織體系建設研究，在人員組成、裝備定額、組織方式以及管理運行模式等多方面進行探索，摸索經驗，研究方法。五是要加強抗旱物資儲備和配備的研究。需儲備抗旱物資的種類、定額，抗旱器具的配備方法以及抗旱用油用電等優惠政策等問題都值得我們深入思考，深入研究。