金融支持新農村建設的長效機制研究——以浙江麗水為例

何景偉

一、引言

欠發達國家和地區的發展問題，經濟學家一直在探索和研究，研究成果引導著各國農村發展和城市化進程。隨著我國城市化、工業化的推進，向農村“多予、少取、放活”，建設新農村的外部條件已具備，1999年林毅夫從當時通貨緊縮的宏觀經濟形勢提出了“新農村運動”以后，“三農”問題開始被關注，連續出臺推進三農發展的一號文件，到2006年的《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》出臺，我國新農村建設邁出關鍵的一步，進入轟轟烈烈的“努力建設生產發展、生活富裕、生態良好的社會主義新農村”建設期，其目標為：“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。2010年《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，鼓勵農村金融機構對農民建房放貸；支持有條件的合作社興辦農村資金互助社；落實和完善涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策；進一步完善縣域內銀行業金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款政策；建立農業產業發展基金等為地方金融支持新農村建設打開了政策大門。幾年來，農村面貌煥然一新，漸漸形成“城市，讓生活更美好；鄉村，讓城市更向往！”情景。

這幾年，新農村建設中取得的成就：主要得益于①黨的新農村建設和全面建設小康社會的政策的推行，各行各業反哺農村。②政府減免稅收，加強財政對三農的轉移支付力度。③各級財政對農村基礎建設直接投入增加。總之，這一階段的新農村建設成果的取得，農民處于被動狀態，主要投入和建設力量是由外部輸給農村的，這種單向的資金運動缺乏持續投入的動因。作為欠發達地區的麗水，財政投入新農村建設的能力更加有限，只有發揮金融資本、民間資本支持新農村建設的主動性，持續推進的新農村建設資金才有保障。因此，無論從當前新農村建設實踐，還是從理論研究引導政府決策分析，研究如何發揮金融在新農村建設中的核心作用，認清金融對新農村建設持續推進的必要性，研究金融主動投入新農村建設，實現互利共贏的長效機制，顯得特別重要而迫切。

二、麗水金融支持新農村建設現狀

（一）麗水概況

麗水——全國農村信用體系建設第一市，古稱處州，迄今已有1400多年歷史，是浙西南政治、經濟、文化中心，森林、水能、綠色產品、野生動植物等占全省首位，是國家級生態建設示范試點地區。全市森林覆蓋率79.1%，被譽為“浙江綠谷”和“華東天然氧吧”。有享譽國內外的麗水“三寶”——龍泉青瓷、寶劍，青田石雕。在“生態立市、工業強市、綠色興市”戰略下，按照“發展綠色經濟，培育優勢產業，完善基礎設施，建設生態城市”的發展戰略，建設中國攝影之鄉——“秀山麗水、浙江綠谷”。

（二）麗水金融支持新農村建設現狀

①我國新農村建設的三個階段。在現代化進程中，世界各國普遍存在著城鄉發展失衡的現象，而且在一定的時期內，這種失衡以及由此形成的二元社會結構甚至會持續擴張，這是各國現代化進程的普遍規律。平衡城鄉之間的發展差距，除去現代化過程中經濟發展運行的自身規律，可以在漫長的時期內自動彌合這種差距外，政府的決策是關鍵。政府的行為選擇尤其是關于農村治理政策范式選擇在很大程度上決定著這個過程周期的長短。因此，國家需要根據社會發展階段的不同以及社會轉型的需要，合理調整或改變農村治理政策，以減少現代化進程的“陣痛”，促進社會的和諧發展。

根據我國新農村建設農民參與的積極性、主動性，以及新農村建設資金來源，我們把新農村建設分為外推發展階段、外推內生共存發展階段和內生發展三個階段。2006年以前，農民參與新農村建設比較弱，建設資金主要來源于財政投入，為政府外推促發展階段，本階段國家通過宏觀發展戰略的轉變和制度的創新，推動農村治理范式轉型，構建起一套與新的發展情境相適應的農村治理體系。2006—2020年為外推內生共存，以外推為重的階段，新農村建設總體上進入以工促農、以城帶鄉的新的社會發展階段，此階段新農村建設不僅注重改善農民的生產和生活條件，改變農村的人居環境，改變村容村貌等硬件上，而且要重視促進人的全面發展。要發揮政府的主導作用和引導作用，財政投入要起引導金融資本、民間資本進入新農村建設中，并從中獲取應有的投資收益。發揮工業和城市對新農村建設的反哺作用，帶動農民自身投入新農村建設的積極性和主動性。新農村建設不僅要重視解決當前的突出問題，更要有長遠規劃。2020年后，新農村建設將進入內生發展階段，新農村建設投入的產出增加，金融資本自發投入新農村建設，政府財政直接投入成為次要，主要從引導資金投向、市場公平、公正，健全法制方面發揮作用。

②麗水金融支持新農村建設現狀。目前，新農村建設處于第二階段初期，政府投入還是主要的資金供給方。由于新農村建設是系統工程，資金需求龐大，政府投入無法滿足新農村建設的資金需求，剩下的資金缺口要通過社會資金來彌補。只有新農村建設催生的投資機會有足夠的獲利空間，各類金融資本、投資資金才會源源不斷地注入。近幾年，麗水新農村建設資金投入不斷增加。①財政投入新農村建設資金持續增加。2008年財政投入“三農”共39.26億元，同比增長25.5%。2009年全市財政預算內“三農”資金投入47.73億元，增長21.55%。②金融支農力度不斷加大。2008年金融機構涉農貸款余額135.21億元，比2007年增加了19.03億元，同比增長16.38%。2009年金融機構涉農貸款余額293.8億元，比2008年增加89.9億元，余額同比增長44.17%。③社會各界積極參與新農村建設，2008年共有102名僑胞、127個僑團與全市181個行政村結為幫扶對子，有1235名華僑結對2169戶困難群眾，共實施了148個結對助村項目。全年工商企業結對幫扶新農村建設資金總額達到1972.94萬元。2009年我市民營企業參與新農村建設共399家，村企結隊共134對，投入涉農金額共計2443余萬元。④林權抵押貸款和農村住房抵押貸款取得一定成效。麗水有著“浙南林海”美譽，林權改革工作走在全國前列。通過創建以林權管理中心、森林資源資產收儲中心、林權交易中心和森林資源資產調查評價機構為核心的森林資源流轉平臺，根據實際推出林農小額循環貸款、林權直接抵押貸款、森林資源收儲中心擔保貸款三種林權抵押貸款模式，以林權IC卡信用貸款形式，在全國率先實現以林權抵押貸款推動森林資源流轉變現模式。2008年為林權收儲中心注入資本金2500萬元，全年共發放林權抵押貸款1.96億元。同時，進一步推進政策性農房抵押貸款，全年政策性農房抵押貸款1.7億元。2009年參與林權抵押貸款業務的銀行從原來1家增加到6家，全年共發放林權抵押貸款6.59億元。到2010年7月底全市林權抵押貸款余額11.55億元。

然而，建設社會主義新農村，內容涵蓋政治、經濟、文化、社會和黨建等各個方面，是一項涉及面廣、耗資巨大的系統工程。現有投入資金和整個新農村建設的資金需求相比，資金缺口非常大，要建立金融支持新農村建設的長效機制。

三、麗水新農村建設金融支持存在的問題

（一）建設資金投入渠道少，財政資金投入不足

目前，新農村建設的資金以財政資金投入為主，金融支持新農村建設的內生機制沒有形成，資金來源渠道少。雖然，財政資金在新農村建設中投入比較大，但和新農村建設資金需求量相比，財政資金投入是遠遠不夠的。據國家發改委產業研究所調查，新農村基礎設施建設，包括道路，通信，廣播電視等，按照一定標準建設，扣除已建成項目，全國平均每位農民約需投資5000元。以8億農民計，意味著至少需要4萬億元的資金支持，才能完成這一目標。初步測算，到2020年，我國新農村建設在產業發展、基礎設施建設、醫療衛生、教育、文化、社會保障等六個方面的資金需求總額為18萬億元左右。我國近五年公共財政用于“三農”的支出合計23568億元，其中：2005年2975億元，2006年3397億元，2007年4318億元，2008年5955億元，2009年7253億元。麗水經濟發展滯后于全省，財政收入有限，如果不能使財政投入產生汲水效應，帶動其他各類資金參與新農村建設，形成多渠道金融主動投入的內生機制，則無法解決新農村建設的資金瓶頸。

（二）金融機構缺乏主動支持新農村建設的動因，沒有成為建設的主力資金

①經濟、信貸環境和政策制約。我國農村由于經濟環境、信用環境、自然災害等方面的因素，使金融支持新農村建設失去動因。主要表現為：一是金融機構對三農發放貸款成本高，收益低。由于農戶居住分散性大、經營規模小、貸款數額少的特點，使發放農戶貸款經營成本高，收益低。二是對三農貸款風險大。農村資金需求具有份額小、分散性強、風險大，加上以前金融部門對部分不良貸款不了了之，動搖了金融的社會信用基礎，不少貸戶對信貸債務漠然置之，高枕無憂，更有甚者，要款沒有，要命一條。三是農戶貸款缺乏合法有效的抵押品和可靠的擔保再擔保機制。按照我國《物權法》、《擔保法》等法規規定，農民住房、宅基地、農村土地承包經營權等不能作為有效抵押物，因此銀行不敢輕易逾越法律障礙將農民賴以生存的不動產作為抵押物，而作為弱勢群體的農民，又很難找到符合銀行要求的擔保單位，因而在不能滿足抵押擔保條件的情況下無法取得貸款。農村尚未建立自然災害風險專項基金，農業保險缺失，金融機構成為風險的主要承擔者，極大地影響了金融部門對農村放貸的積極性。四是金融機構或者金融的基礎設施覆蓋率低，供給嚴重不足，競爭不充分，效率低下，金融環境不好等。

②資本對利益的永恒追求是資本的根本屬性，新農村建設除了地方財政投入外，更需要金融資金的主動支持。目前，農村金融因經濟、信貸環境和政策制約，金融信貸風險高，收益低，導致農村金融服務體系的主要成員政策性銀行、商業銀行、農村合作金融組織以及郵政儲蓄銀行缺乏主動支持新農村建設的動因，沒有成為建設的主力資金。農發行主要在流通環節支持糧食收購；農業銀行已基本不承擔縣以下農業貸款業務，信貸資金主要投向大中城市和重點企業，支農職能逐步弱化和消失；支農資金主力軍農村信用合作銀行在支農方面力不從心；郵政儲蓄更是只存不貸，像個吸取農村資金的“抽水機”，要考慮社區再投入的存貸比例問題，使當地資金不外流，設立一些獎勵和處罰措施，對存貸比低于百分之五十的處罰。在各類資金缺乏主動投入的動因下，只有政府通過財政投入產生賺錢效應，農村內部積累了一定的資金，形成良好的投資環境、信用環境，吸引各路資金主動投入，新農村才能持續發展。新農村建設中，國家財政資金投入主要增加農村發展公共產品的供給，解決了新農村建設的第一階段問題。新農村建設能否取得成功，關鍵在于第二階段——財政投入和金融支持共生階段，主要是農村內部的經濟發展能吸引金融資金主動投入，形成資金使用者和投放者共贏的局面，即外力與內力的有機結合。政府要通過改革和創新金融體制，形成合理的農村金融機構體系，在政策上對金融企業予以放貸扶持。按照有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的要求，培育競爭性的農村金融市場，重點扶持壯大農村信用合作銀行，農村信用合作銀行成為農村金融的主體，成為農民自己的銀行。要鼓勵商業銀行在農村擴大業務范圍，把支出新農村建設作為主要服務對象，圍繞新農村建設提供各種便利的融資服務。郵政儲蓄發揮網點多、城鄉互通的優勢，直接向農村發展投融資，促使城市資金回流農村。

（三）新農村建設還沒有形成明顯的賺錢效應，民間資金參與積極性不高

新農村建設是一項系統工程，資金需求龐大。除了政府的投入，還要動員全社會的力量參與。如今，由于新農村建設還沒有形成明顯的賺錢效應，主要是華僑、外出經營成功人士的幫扶結對，修橋、修路，逐利的民間資金參與積極性不高。根據資本的逐利性規律，如果有10%的利潤，它就得保證到處被使用；有20%的利潤它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律。因此，政府要幫助農村練內功，通過財政投入產生汲水效應，直到各類資本主動投身新農村建設。一是要鼓勵社會資本和產業資本進入農村發展產業，鼓勵社會力量進入農村發展社會事業，利用當地資源優勢，引進外資、技術，加快發展。二是引導和鼓勵企業支持新農村建設，激勵一些先富起來的企業家投入新農村建設，改變農村基礎設施建設落后的面貌。三是有效整合社會資金。通過設立新農村建設基金會，專門負責統籌社會資金的集中和使用。

（四）農村內部自由資金有限，力不從心

麗水屬于浙江欠發達地區，農村整體發展水平較低，鄉鎮企業發展緩慢，農村集體資金積累很少，加上農民以種養殖為主，年收入不高。雖然有強烈建設新農村的愿望，但是力不從心。2009年，麗水市農民人均純收入為5703元，這部分資金主要集中用于農戶庭院建設、生活支出和自身的擴大再生產，增強農村經濟活力。如果動員農戶的力量進行較大規模的公共建設和其它投資是不現實的。目前，集體經濟的發展也很薄弱，我市的大部分農村集體經濟收入甚微，除少部分村外，多數村集體經濟在新農村建設中起不到作用。因此必須重視和發揮政府財政資金的作用，通過改革和創新，產生汲水效應，吸引各類資金的積極投入，解決新農村建設的資金瓶頸。

四、金融支持麗水新農村建設的長效機制及對策

（一）加大財政資金投入

①財政政策進一步對新農村建設傾斜。通過機制創新，加大財政支農惠農政策力度，逐步構建以財政投資為導向、以信貸資金為支柱、以集體和社會資金為補充、以保險資金為保護的多層投資保障體系。不斷優化財政支出結構，進一步加大對農業結構調整和農村社會公共事業的投入力度，讓公共財政的陽光普照農村。將財政用于支持三農的各種資金，整合使用、整合管理，提高財政支農資金的使用效益，以較少的資金投入獲得最大的支持效果。要加強監督，對財政支農資金的分配、管理、使用實行全程監控，使財政支農資金的使用更加透明，確保財政支農資金使用安全有效。

②財政預算加大新農村建設投入比率，實行預算硬比率增長。在社會主義新農村建設工作中，中央提出“多予、少取、放活”的方針。麗水要重點突出“多予、放活”，加大財政對新農村建設的資金支持，以推進新農村建設的順利實施。政府調整地方財政預算安排，加大財政資金向農村傾斜的力度，建立健全財政支持新農村建設的穩定增長機制。以財政資金建立信貸基金和擔保資金，鼓勵金融資本支持新農村建設。

③對土地出讓收入留成，成立新農村建設專項資金，專款專用。建立和健全了財政支持新農村建設的資金穩定增長機制，在確保財政預算內支農投入的基礎上，從土地出讓收益中安排一定比例資金用于新農村建設。市本級規劃區內土地出讓金凈收益按照15%比例提取，其他縣市不低于10%，成立新農村建設專項資金，用于新農村建設。

（二）改變財政資金投入方式

①轉變財政資金直接投入為以財政資金形成金融機構放貸的擔保基金，解決金融機構的后顧之憂，積極放貸。建立以財政、擔保機構投入資金建立信貸基金，改財政資金一次使用為循環使用。通過改財政直接投入為提取部分財政投入資金成立擔保基金，為金融企業發放貸款提供擔保，可以引導金融資金進入新農村建設市場。

②實行配套投入形式，引導鄉村集體資金和農民自有資金投入新農村建設。目前許多農村是財政劃撥多少，做多少事，形成等、靠、要的依賴思想，且有限的資金還不能全部用于新農村建設。可以通過財政資金和鄉村自有建設資金投入配套形式。鄉村實際投入多少，政府給于一定比率（60%）的財政資金補貼，調動鄉村集體資金進入新農村建設領域的積極性。同時注意監督檢查，防范弄虛作假、挪用新農村建設資金。

（三）優化農村金融環境，吸引各類金融進入新農村建設

①政策、法治環境。農村金融信貸成本高，風險大，抵押制約因素多，金融政策、法治環境較差，要加強法律和政策引導，構建農村金融法治框架，鼓勵農村金融機構對農民建房放貸；支持有條件的合作社興辦農村資金互助社；落實和完善涉農貸款稅收優惠等政策；進一步完善縣域內銀行業金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款政策；建立農業產業發展基金；盡快制定促進農村金融支持新農村建設的專項法律。

②信用環境。建立和完善農村信用體系，2009年麗水市啟動農戶信用評定，截止2010年6月底，全市3453個行政村全部開展了農戶信用評價工作，成為全國第一個所有村完成信用評價的地級市，建立農戶信用信息檔案38.03萬戶，占全市應評農戶數的90.47%，已有9.2萬戶信用農戶從金融機構貸款49.87億元。政府要幫助金融部門清收不良貸款，嚴厲打擊那些故意拖欠貸款不還的釘子戶、賴債戶，積極幫助金融部門保全信貸資產，打擊逃廢金融債務行為，加強金融監管，整頓和規范農村金融市場秩序。

③建立信貸風險補償機制。農村信貸成本大、風險高，可以運用財政資金建立農業信貸風險補償基金。如建立涉農貸款風險補償專項儲備基金、實行財政金融政策直接補償機制、建立健全農業保險和擔保的間接補償機制。對新農村建設貸款實行一定的財政貼息或經濟補償政策，發揮財政資金的撬動作用，逐步引導金融資金向新農村建設投放。同時，要加快農業保險的發展。

（四）加快金融創新，支持新農村建設

①政策性金融企業必須服從新農村建設大局，強化農村金融服務功能。政策性金融必須服從和服務于國家在不同階段的農業產業政策，積極配合農村經濟的持續發展，而不是以盈利為主要目的。其業務重點在原有的支持糧棉油等農副產品收購的基礎上，慢慢轉向支持農產品的專業化、現代化、產業化生產，并延伸到相關農產品的加工與進出口業務；國家開發銀行要積極承擔起農業基本建設、農業綜合開發和城鎮化建設貸款等業務。

②鼓勵商業銀行、農村合作銀行、郵政儲蓄等金融機構金融創新，支持新農村建設。引進外地股份制銀行，組建村鎮銀行和小額貸款公司，以村鎮銀行為突破口，推進“碳金融”建設，加快現代農村金融創新，積極培育競爭性的地方金融市場。創新和完善農民信用小額信貸、林權抵押貸款，要進一步落實各項配套政策，切實推進農戶信用貸款、林權抵押貸款工作，解決林區新農村建設和創業的資金需求。通過制度創新，原來不能作為抵押品的資質也可以作為抵押，要研究、創新石雕抵押貸款、茶園等抵押貸款、承包經營權擔保融資，農民住房貸款，土地承包經營權抵押貸款，農業供應鏈貸款，倉單抵押，農業訂單貸款，農產品質押貸款，農民專業合作社社員貸款。推廣以農民信用評估為基礎的普惠型農民小額信用貸款，摒棄農民貸款必需抵押擔保的傳統模式，突破農民貸款難題，實現新農村建設發展和金融機構的共贏。

（五）建立農村土地銀行

農村土地銀行是指農民將土地像貨幣一樣存入銀行，獲取存地利息，土地的所有權和承包權不變，但經營權改變。土地銀行由國家來辦。農民把土地存在銀行，按當地行情領取地息，銀行把這些存進來的土地貸給種養大戶。銀行不以盈利為目的，存貸之間的虧損由政府補貼。土地銀行在組織機構上擬采取政策性銀行的模式來定位，在操作上近期可試點先行，在遠期規劃上，應建立在政府扶持下的全國性土地銀行，并以農村信用合作銀行為依托，形成復合型的金融體系。

（六）規范民間融資功能，引導民間金融投入新農村建設

①積極培育小額貸款公司和農業擔保公司。從農村經濟發展的實際出發，放寬民間資本進入金融領域的準入條件，鼓勵設立多種所有制的地方金融機構，大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，引導農戶發展資金互助組織。采取多種形式鼓勵農民、其他小生產者、鄉鎮企業創設中小農業擔保公司，滿足農村資金需求對貸款擔保的需要，并給予一定時期的適當的稅收優惠政策。小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。公司發放貸款堅持“小額、分散”的原則，國家鼓勵小額貸款公司面向農戶和微型企業提供信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面。貸款擔保是地方扶持新農村建設的重要方式，農業擔保公司作為專門進行貸款擔保的機構，可為我市新農村建設提供一條重要的融資服務渠道，對推進我市城鄉統籌建設和新農村建設具有重要意義。

②推進民間借貸合法化、規范化，有效激發民間資本建設新農村的積極性。積極尋求民間借貸轉化為農村中小企業直接融資有效方法，提高農村企業的直接融資比重。允許民間金融活動規范化經營，使其成為農村金融體系中的一個組成部分。在一定的范圍內開展民間金融組織試點，在縣域經濟中給予民間金融活動一定的空間，讓“地下”金融“地上”化。出臺民間借貸監測管理辦法，從法律的角度完善民間借貸程序，保護借貸雙方的合法權益，用法律手段治理和規范民間借貸市場，推動民間借貸的正規化運用。建立民間借貸發展的風險防范和預警系統，引導和監管民間金融活動，對其資金來源、貸款運作和風險防范等加以規范，使其成為促進社會主義新農村建設的有力補充。

③鼓勵發展村鎮銀行。村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。村鎮銀行主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務。村鎮銀行有利于完善農村金融體系，能提高農村金融服務水平，打破“三農”供給瓶頸，有效解決農民貸款難。政府應從稅務負擔、支農再貸款、貼息貸款、財政性存款等給與優惠政策。

五、結論

新農村建設是系統工程，資金需求龐大。現在，新農村建設還處于外推和內生共存，以外推為主的第二階段，財政資金需做好外推作用，利用財政投入的汲水效應、頭羊效應吸引其他資金主動投入。通過改財政直接投入為成立新農村建設信貸基金、擔保資金、貼息貸款補償資金等形式，消除金融資本、民間資本后顧之憂。同時，加強農村自身的造血功能，加快內生發展，讓投資新農村建設資金獲得應有的投資收益，甚至獲取超額利潤。這樣，金融資本、民間資本為追求自身利益，主動對新農村建設放貸，形成資金供求雙方互利互惠的關系，徹底解決新農村建設資金瓶頸問題。