農民工回鄉創業及其支持體系構建的探討

王亦明 周玉梅 李秦

改革開放以來，一部分農村勞動力進城務工就業，為我國加快工業化和城鎮化進程貢獻自己的力量。在這一進程中，一部分進城農民工經過一段時間外出就業，又返回家鄉，利用打工增長的見識、本領和獲得的資金和信息，在鄉村、小城鎮創辦企業，發展工商服務業，投資商品性農業，這種現象被稱為農民工回鄉創業。溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議《政府工作報告》中提出：“要大力支持自主創業、自謀職業，促進以創業帶動就業。在市場準入、財稅金融、經營用地等方面提供便利和優惠，鼓勵更多勞動者成為創業者。對自主創業、農民工回鄉創業要進一步降低門檻，給予更大支持”。鼓勵回鄉農民工自主創業可以形成以創業帶動就業、以就業促創業的良性互動格局，將對推進城鄉區域協調發展，特別是農村經濟社會發展起到重要作用。

一、農民工回鄉創業的優勢及意義

（一）農民工回鄉創業的界定。農民工回鄉創業是指外出務工或經商一段時間后，攜帶項目、技術、資金、信息等返回戶籍所在地自辦或者與他人合伙創辦發展工商服務業，投資商品性農業等符合國家產業政策要求和當地經濟社會發展實際的企業，或經登記從事個體經營的創業人員。農民工回鄉創業的主體是回鄉農民工，農民工具有了不同于傳統農民的特質，創業有一定的優勢。其次，再創業地主要是在其戶籍所在地，創業需要因地制宜，這些農民工利用自己所學的經驗發現本地的創業機會。最后，其創業的企業多數為勞動力密集型的行業，對于解決農村勞動力就業問題提供較好的選項。

（二）關于外出農民工回鄉創業的優勢。經過在大城市經濟社會生活的洗禮和錘煉之后，回鄉農民工與傳統農民相比，擁有一些不同于傳統農民創業上的優勢：

（1）外出回鄉的農民工比傳統農民有著更為敏感而強烈的市場觀念及競爭意識。回鄉農民工經歷了城市高信息、高水平、高速度生活和競爭激烈的市場經濟的洗禮，在增長見識、開闊眼界的同時也更新了觀念，擴大了信息。很多回鄉農民工通過城市打工經歷，提高了他們對市場的敏感度，增加了競爭的意識。知識的增加，對市場的把握以及對信息的掌控，使得他們在生產經營上相對其他的農民來講，更具有競爭力和創造力。

（2）外出農民工掌握了一定的經營管理之道。回鄉農民工通過自己在外打工或創業的親身體驗，或多或少的了解了經營之道、管理方法、融資渠道等創業基礎，他們不再盲目地把擁有的資金用于建房子，而是會有意識地投到生產中，以爭取更大的利潤，有了敏感的市場嗅覺和投資意識，懂得了用現有資金賺取更大的資金。通過一段時間的摸索和實踐，都能夠總結出自己的一套經營管理方法，這相對傳統農民而言是不可比的。

（3）外出農民工功利心增強，經濟預期擴大。他們在高速發展的城市化生活以及競爭激烈的市場經濟的熏陶下，激起了強烈的經濟功利心，不再滿足于給人打工，開始探索自己創業的道路。另外他們的經濟預期不再是養家糊口，而是迫切需要發家致富。

（4）外出農民工掌握了一項或多項技術技能。經過的高速發展的大城市的工作經驗，他們或深或淺地掌握了一門或幾門就業技術技能，學到了一技之長，這對沒有被現代科技武裝的農村來講，是一項寶貴的財富，因而農民工回鄉后相對傳統農民而言有著技術優勢，這同時也是一種無形的財富積累。

（三）農民工回鄉創業的意義。理論界認為，農民工回鄉創業有重要的社會和經濟意義。農民工回鄉創業為新農村建設提供了必要的人力資本、物質資本與社會資本，將有力的促進農村經濟的發展，有利于農村經濟結構的調整和農民收入的增加；這也將為城鄉統籌發展和建設和諧社會作出重要貢獻。這主要表現在：

（1）農民工回鄉創業有助于農村剩余勞動力就地轉移和增加農民收入。農民工回鄉創業企業多屬于勞動力密集型企業，這為農村剩余勞動力的就地轉移和增加收入提供了新的平臺。從增加農民收入的角度來看，農民增加收入應該把重點放在非農產業的發展上。

（2）農民工回鄉創業有助于改變農村較為單一的種植結構。在回鄉創業者的示范和帶動下，未曾外出打工的一些農民也會受其影響而轉向非農產業。這就很大程度上帶動了非農產業的發展，從整體上改變傳統農村的生產方式和生產結構。對于推動農村社會發展具有帶動作用。

（3）農民工為農民素質的提高和農村新面貌開拓了新的空間。回流農民工是現代經濟管理知識的傳播者，更是現代文明生活方式、思維方式的傳播者。通過他們，把現代物質文明輻射到農村的同時，更把現代精神文明的火種撒播到廣闊的農村天地。為對農村農民枯燥、閉塞、落后的生活方式和思維方式在一定程度上發生改變，使農村社會發展緊跟整個社會發展的步伐。避免農村與城市的巨大差距。

（4）農民工回鄉創業有利于穩定農村社會秩序，有利于建設和諧新農村。回鄉農民工思想政治覺悟都比傳統農業條件下的樸實的農民相對要高，政治敏感度、政治參與水平、對社會的關注等方面都有較高的認識，回鄉后他們將這些意識和覺悟帶回農村，能夠從整體上帶動農村農民的參政意識和思想覺悟，對于穩定農村社會秩序和建設和諧農村有積極意義。

二、外出農民工回鄉創業面臨的主要問題

（一）融資問題。目前我國回鄉農民工創業面臨的最主要的問題是融資難。從客觀上講，目前國有商業銀行機構在農村地區的不斷收縮，農村金融改革滯后，農村信用社以及郵政儲蓄大量“虹吸效應”，使得大量農村資金外流，雖然目前農村在政策上有村鎮銀行、小額信貸公司等新型城鄉金融機構的加入，但是，農村資金外流的情況依然沒有得到根本改觀。農民工回鄉創業出現融資難的主要原因有三個：首先是創業企業本身。創業企業本身資金規模小，創業初期投入大，收益小，抗風險能力不足，財務制度不夠完善。使得其獲得貸款的能力較低。二是可借貸的組織少，農村金融不發達，缺乏必要的擔保機構，創業者依靠自身積累把企業建成后，更多的是依靠自我積累和民間借貸，這些方式面窄、量小，難以滿足企業發展的資金需求。三是銀行融資困難。目前商業銀行多數的業務更多的是針對大中型的企業為主，對于投資規模小，控風險能力低、財務相對不透明的農民工創辦企業，缺乏了解，這時對相關企業惜貸，同時相關企業也缺乏有效的抵押物，難以找到有效的擔保人。以上的原因都從多方面的角度制約了農民工創業的融資能力和融資水平。

（二）政策支持問題。目前中央和地方專門針對農民工回鄉創業的配套扶持政策很少，雖然部分地方政府在自己的權限范圍內，比照地方“招商引資”政策給予回鄉農民工創業給予一定的支持，農民工回鄉創業涉及銀行、土地、工商、稅務、勞動、農業、經貿等多個管理部門，盡管有些部門開展了一些扶持工作，但缺乏系統的、配套的政策體系，難以形成有效的支持體系。一些地方政府對于農民工回鄉創業也制定了部分的優惠政策，比如稅收優惠、收費減免，甚至包括土地供應及開發方面都制定了一些零散的優惠政策，但是相關的優惠政策不夠具體，含糊不清，可操作性也較差，而且某些地方政府的層次較低，大多是僅限縣一級，其政策的隨意性較大且覆蓋面較小。

（三）創業環境問題。雖然農村環境及鄉鎮經濟在近些年有所改善，但與農民工創業的要求相比還有很大差距。一是鄉鎮農村的水、電、路、通信、交通、能源等基礎建設及其配套設施不足，直接導致交通運輸成本高、產品購銷周期長，增加了企業投資的附加成本。二是某些政府部門行為不規范，服務意識不強，行政干預過多，甚至還有一些亂收費、亂攤派和亂罰款，企業運營成本提高，農民工創業較低的利潤空間被進一步壓縮。三是一些農村貧困地區城鎮化水平低，鄉鎮企業和私營企業發展緩慢，缺乏相應的服務企業，難以形成行業規模，在一定程度上制約了這些地區的農民工回鄉創業。

（四）組織化問題。小農經濟重要的特征是其分散性，而自身比較弱小，所以發展慢。因此，農民工創業企業要有大發展就必須進行組織化發展，共享信息，互相支持。但是目前的農民工回鄉創業小農經濟的特征依然明顯。首先缺乏有效的農民工創業合作組織，創業者主要是以非組織化的、分散的方式進入市場，各自為戰，這使得創業經濟非常松散、脆弱，創業企業勢單力薄，缺乏必要的抵抗風險能力；其次表現在地方政府在集體服務的層次上存在功能不健全問題，缺乏保障農民工創業的長期戰屢規劃，缺乏必要的協調組織制度，創業者往往對創業中的政策、信息、人才、市場、技術、產業配套等約束條件不熟悉或判斷不準確，極易形成交易費用高、過度競爭和投資決策失誤等現象。

三、關于構建農民工回鄉創業支持體系的政策建議

農民工創業支持體系指為鼓勵和推動農民工回鄉創業活動而建立的由組織、服務和制度三者相互作用共同構成的系統，是支持和輔助農民工回鄉創業系統工程。通過這個支持系統，將創業者、創業機會和各種創業資源有效結合在一起，為創業者提供必需的信息和服務，降低創業成本、提高創業的成功率。創建農民工回鄉創業支持體系，能有效節約獲得創業的交易成本，降低農民工回鄉創業的門檻。

（一）財政支持體系。財政要在支持農民工回鄉創業問題上有所作為，要逐步加大公共財政對農民工回鄉創業的支持力度。農民工回鄉創業的財政支持是一項惠及農民、區域乃至全社會的事業，不僅屬于準公共品，而且同農民的生存和基本發展相關，具有較強的外部性。關于財政支持體系的建立，本文不建議對農民工回鄉創業提供財政資金的直接支持，這本身并不利于創業企業的發展；而是更多地從融資利息補貼、稅金減免、培訓補貼、建立擔保基金等方式來入手。當前我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，按照健全公共財政體制的方向，目前加大中央和省級財政對“三農”的支持力度不斷加大，因此，對農民工回鄉創業支持正當其時，這有利于活躍和發展農村經濟，更進一步地解決“三農”問題。

（二）融資支持體系。農民創業遇到的首要問題就是籌措創業資本困難，不少有意創業的回鄉農民工都是苦于沒有創業啟動資金而放棄創業的。建立融資支持體系，一是可以由各地方政府與農業銀行或農村信用社聯合設置農民工回鄉創業信貸風險擔保基金，有了擔保組織，農民工創業的融資問題解決就有了保障。創業信貸風險擔保基金的申請由地方政府創業辦公室進行初審，通過異地評審的項目方可獲得信貸擔保。對擔保基金的使用，政府應進行跟蹤控制，避免出現重大風險。二是發展重點服務中小企業和農村社區的金融組織，充分發揮農村信用社為農業、中小企業服務的作用。農村信用社要加大對回鄉創業農民工的信貸支持力度。要擴大村鎮銀行試點工作范圍，推進新型農村金融組織發展。三是開展固定資產抵押貸款、動產抵壓貸款、自然人擔保貸款等業務并放寬農村地區抵押物的范圍，允許小城鎮企業的地產包括集體所有土地的使用權及農村宅基地、自留山的使用權、房屋產權做抵押，解決回鄉創業農民工的抵押貸款要求。

（三）培訓支持體系。農民工回鄉創業，雖然也積累一定的知識和經驗，但是，創業涉及的相關內容太多，比如生產、經營、管理、銷售、財務、稅收、信貸等多個方面。因此，在支持農民工創業方面，必要的培訓是不能少的，創業培訓不僅為創業者提供知識與技能方面的專業指導，而且創造一個交流信息、促進創業的平臺。早前的創業培訓可以由政府機構來出面推動，以后可以由社會團體進行。對社會機構或個體創辦的培訓機構，政府一方面要加強監管，確保培訓師資合格、培訓收費合理，另一方面在財政條件許可的情況下，可由政府提供一部分培訓補貼，以更好地促進農民參加培訓、參與創業。政府自身創辦培訓機構的培訓內容要有針對性，同時應盡可能做到收費合理，并要為參與培訓的項目開發搞好咨詢與服務，使更多的培訓項目能順利進行并持續發展。

（四）自我組織支持體系。農民工創業的“小農經濟”特征明顯，缺乏足夠的抗風險能力，為了創業的可持續發展，可由農民工自發組建農民工創業者協會，為已創業和想創業的農民工構建一個學習交流、資源共享、相互促進的平臺。農民工創業者協會可充分發揮成功創業者的示范、帶動作用，加強創業者之間的溝通交流和相互幫助；充分維護會員的合法權益，反映會員的意見、建議和要求，在會員與政府之間發揮橋梁與紐帶作用；主動為會員提供市場信息、法律咨詢、融資服務等。農民工創業者協會將農民工創業者凝聚成一個整體，充分發揮互聯、互助、互補、互帶效應，以老帶新、以大帶小、以多幫少，進一步激發回鄉農民工創業激情、提高創業成功率，使先創業者不斷做大做強、后創業者少走彎路，深入推進全民創業。

（五）服務支持體系。農民工回鄉創業是一個艱難的過程，支持農民工回鄉創業很重要的一點就是要建立起有效的相關的服務體系的建設。一是要簡化農民工回鄉創業的審批程序和辦事手續。清理和規范收費項目，實行聯合審批和一站式服務，對規定收取的公共服務性收費，原則上收取工本費，或按最低限額收費。二是規范政府行為。嚴肅查處對農民工創辦企業亂攤派、亂收費、亂罰款的“三亂”行為。政府監察部門要暢通投訴渠道，及時處理和糾正侵犯農民工創辦企業合法權益和干擾正常經營的違法違規行為。三是在融資、信用擔保、信息咨詢、科技服務、法律保護等方面多為農民創業提供優良服務，搭建一個更加優越的服務平臺。由于政府掌握的信息全面，并且也有責任引導農民創業致富，在區域功能定位的前提下，應通過產業發展規劃，引導農民創業。有條件的地方，對農民工創業項目可進行必要的評估、指導和修正，使得農民工的創業項目更加可行。政府要對農民創業進行引導并提供配套服務，這樣可以大大提高回鄉農民工創業的成功率。

（六）法律保護體系。一是優先解決農民工回鄉創業用地問題。要在堅持執行國家嚴格保護耕地和節約、集約利用土地的政策基礎上，因地制宜、妥善解決農民工回鄉創業用地問題。要依法保護農民工創業企業的土地承包權益，對其土地承包經營權的流轉，要堅持依法、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占土地流轉收益。二是要依法保護農民創業者合法私有財產，維護其創辦實體的合法權益和收益。不得非法改變其創辦實體的財產權屬關系；不得干預其依法進行的生產經營活動。三是引導創業企業合法經營。要加強規范管理，引導創業者創辦的企業或實體依法承擔相應義務，堅持合法經營、照章納稅、誠實守信、公平競爭，遵守國家有關勞動用工、安全生產、環境保護、產品質量、財政金融等法律、法規，自覺維護國家利益和社會公共利益。