關(guān)于日本農(nóng)業(yè)政策性金融的若干研究

張 虎

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著決定性作用。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)在各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占份額雖然在逐漸減少，但其作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最基本的物質(zhì)生產(chǎn)部門，在為工業(yè)生產(chǎn)提供主要原材料及解決就業(yè)等方面，依然發(fā)揮著重要作用。在工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的沖擊下，農(nóng)業(yè)已成為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在此背景下，世界各國(guó)都對(duì)農(nóng)業(yè)提供各種各樣的支持政策，以促進(jìn)其發(fā)展。其中，金融支持在農(nóng)業(yè)支持政策中占據(jù)著重要地位，而政策性金融在金融支持手段中占一定的比重。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)主要由成立于1994年的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。設(shè)立16年以來(lái)，該行的職能多次調(diào)整，業(yè)務(wù)不斷萎縮，支農(nóng)職能弱化，其生存和發(fā)展面臨著嚴(yán)重問(wèn)題，與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村金融的要求存在較大的差距，不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。因此，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能有必要重新加以規(guī)劃及定位。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的日本已形成了較成熟的農(nóng)業(yè)政策性金融體系，在其農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。本文將對(duì)日本農(nóng)業(yè)政策性金融的特點(diǎn)進(jìn)行分析及總結(jié)。

一、農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)——日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部

日本農(nóng)村金融體系主要包括合作性金融（農(nóng)協(xié)金融）和政策性金融兩部分，其中民間合作性質(zhì)的農(nóng)協(xié)金融占主體地位，政府的農(nóng)業(yè)政策性金融是其重要的補(bǔ)充。日本農(nóng)業(yè)政策性金融，也可稱為日本農(nóng)業(yè)制度金融。是在日本政府的支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠的存貸利率或條件，支持日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種金融活動(dòng)。

1953年，日本政府根據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》，全額出資設(shè)立了由農(nóng)林水產(chǎn)省和財(cái)務(wù)省共同管理的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)這一農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)設(shè)立的目的可以理解為：通過(guò)向農(nóng)業(yè)提供充足的資金，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。后該機(jī)構(gòu)根據(jù)新發(fā)布的《日本政策金融公庫(kù)法》，在2008年10月1日，和國(guó)民生活金融公庫(kù)、中小企業(yè)金庫(kù)公庫(kù)、國(guó)際協(xié)力銀行（國(guó)際金融業(yè)務(wù)）以及沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)（將于2012年后實(shí)施兼并）合并為日本政策金融公庫(kù)。原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的業(yè)務(wù)由日本政策金融公庫(kù)（農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部）繼續(xù)承擔(dān)。

截至2008年3月，日本各類金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款余額為20.1萬(wàn)億日元。其中，農(nóng)協(xié)系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的貸款為17.9萬(wàn)億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的89%；日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部（原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)）的貸款為1.5萬(wàn)億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的7%；其它民間機(jī)構(gòu)的貸款為0.6萬(wàn)億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的3%。日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部的主要業(yè)務(wù)種類有：強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)資金；推進(jìn)機(jī)構(gòu)改善資金；綜合設(shè)施資金；取得農(nóng)地資金；鞏固自農(nóng)資金；共同利用資金；土地改良資金；其他資金等。截至2008年3月末，公庫(kù)貸款余額中，農(nóng)業(yè)占51%；林業(yè)占29%；食品產(chǎn)業(yè)占18%；漁業(yè)占2%。

二戰(zhàn)后，日本農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，在較短的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了以土地改良、良種化、化學(xué)化和機(jī)械化為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在此過(guò)程中，日本政策金融公庫(kù)提供的長(zhǎng)期資金，有力的支持了日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

二、日本農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)

1.貸款支持范圍廣

日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部提供的貸款業(yè)務(wù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供了全方位的融資支持。如：為改善農(nóng)業(yè)用地、保障農(nóng)業(yè)用地面積及其使用權(quán)、購(gòu)買農(nóng)用機(jī)具、建造農(nóng)用設(shè)施、栽培果樹及花木、購(gòu)入家畜及安定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等貸款；為植樹造林、建設(shè)和改善林中道路、保障林業(yè)用地、購(gòu)買林業(yè)機(jī)具、建造菌類生產(chǎn)設(shè)施及安定林業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等貸款；漁港的改修、漁船的建造、漁機(jī)具的購(gòu)置及漁業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的安定等貸款；為建造農(nóng)林水產(chǎn)品的加工設(shè)施、建造產(chǎn)地流通設(shè)施、整頓完備批發(fā)市場(chǎng)以及開(kāi)發(fā)農(nóng)林水產(chǎn)品的新用途等貸款；涉及日本糧食安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)貸款；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合的貸款；促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口等相關(guān)貸款等。

貸款總量自組建后不斷增長(zhǎng)。以農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款為例，1963年的貸款余額為603億日元，1980年增長(zhǎng)為4679億日元，達(dá)到歷史最高峰。上世紀(jì)八十年代以后，由于日本農(nóng)業(yè)總投資大幅度下降，也影響到日本農(nóng)業(yè)政策貸款業(yè)務(wù)的開(kāi)展。如，2008年貸款余額約為1785億日元。

2.資金充足，來(lái)源以政府的郵政儲(chǔ)蓄資金為主

2001年以前，日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部資金來(lái)源渠道以日本郵政儲(chǔ)蓄資金為主。日本郵政儲(chǔ)蓄以其龐大的郵局網(wǎng)絡(luò)為依托，相對(duì)商業(yè)銀行較為優(yōu)惠的利率，吸收了大量的資金，保證了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來(lái)源。2002年以后，隨著日本郵政民營(yíng)化改革的開(kāi)始，養(yǎng)老金和日本政府財(cái)政投資債等也開(kāi)始為日本農(nóng)業(yè)政策性金融提供部分資金。

3.信貸質(zhì)量較高，信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制健全

日本政策金融公庫(kù)農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部在信貸運(yùn)作與管理機(jī)制方面，積累了許多值得借鑒的做法。如，針對(duì)貸款從申請(qǐng)到歸還和催收的整個(gè)過(guò)程，都定有嚴(yán)密的具體步驟。在做出貸款決策前，信貸管理部門必須反復(fù)核查貸款的程序及有關(guān)規(guī)章的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)被漏掉的步驟和不符合規(guī)章的操作。在受理貸款申請(qǐng)、客戶調(diào)查、信貸分析、貸款回收、信貸審批等環(huán)節(jié)實(shí)行審貸分離。

4.組織層次簡(jiǎn)練，有效降低運(yùn)營(yíng)成本

2008年，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)設(shè)有總行、22個(gè)分行、922名工作人員。相關(guān)貸款業(yè)務(wù)主要委托各地的商業(yè)銀行和農(nóng)協(xié)金融機(jī)構(gòu)代為辦理。簡(jiǎn)練的組織結(jié)構(gòu)使得所有者約束強(qiáng)化，管理效率提高，大幅度減少了行政管理費(fèi)用開(kāi)支，有效降到了銀行經(jīng)營(yíng)成本。

5.立法保障日本農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作

《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》是日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)建立和運(yùn)作的法律基礎(chǔ)。該法對(duì)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的法律地位、目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、組織形式和發(fā)展戰(zhàn)略等都做了詳細(xì)的表述。該法的實(shí)施促進(jìn)了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的持續(xù)健康發(fā)展。

三、對(duì)完善中國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的啟示

1.制定相關(guān)法律保障中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)服務(wù)

出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》是必要的。對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行予以專門立法，是規(guī)范該行內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和處理其外部關(guān)系的基礎(chǔ)，是保障該行有效運(yùn)行的必要條件。農(nóng)業(yè)政策性法律立法的滯后，嚴(yán)重制約了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展，也必然影響國(guó)家農(nóng)村金融體系的構(gòu)建。當(dāng)前，存在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行受政府干預(yù)過(guò)多、約束過(guò)強(qiáng)、政策性風(fēng)險(xiǎn)較大等情況。貸款投放方向、貸款數(shù)量、貸款期限、貸款利率等受到了嚴(yán)格的管制。《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》應(yīng)盡快納入立法規(guī)劃。通過(guò)法律來(lái)明確中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律地位、組織機(jī)制、權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)營(yíng)范圍、融資方式、監(jiān)管體制等，促使農(nóng)發(fā)行走上規(guī)范化、程序化、法制化的軌道，保證農(nóng)業(yè)政策性投入，支持弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，早日成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行。

2.積極拓寬業(yè)務(wù)范圍

積極貫徹國(guó)家建設(shè)新農(nóng)村的號(hào)召，在立足于原有基本業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)辦多種新業(yè)務(wù)，拓寬業(yè)務(wù)范圍。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍局限于農(nóng)業(yè)流通環(huán)節(jié)，十分狹窄，甚至被稱為“糧食收購(gòu)銀行”，完全不能滿足建設(shè)新農(nóng)村的需要。農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)把業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)方面，新的貸款業(yè)務(wù)應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)為重點(diǎn)。同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、文化教育、農(nóng)村中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的資金需要。形成凡是涉農(nóng)的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都可以為之提供融資服務(wù)。這既是支持新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行今后業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。

3.健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建設(shè)對(duì)于任何性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，都是重要的。因?yàn)樗P(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，需要通過(guò)健全信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。首先，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和信貸質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，制定管理辦法，明確責(zé)任，強(qiáng)化信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、評(píng)估、預(yù)測(cè)和處理；其次，建立信貸風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)一步完善貸款調(diào)查評(píng)估、審查審批和貸后管理責(zé)任制；最后，建立內(nèi)部約束機(jī)制，完善審、貸、查分離的內(nèi)控體系，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展。

4.完善銀行治理結(jié)構(gòu)

建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行競(jìng)爭(zhēng)力的提高。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行需要和其他國(guó)有商業(yè)銀行一樣，從本行實(shí)際出發(fā)，把完善公司治理作為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)工程，進(jìn)一步健全公司治理架構(gòu)，從戰(zhàn)略、組織、流程、制度、機(jī)制、信息等各個(gè)方面、全方位推進(jìn)公司治理機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)公司治理制度建設(shè)、信息披露等管理，大力推進(jìn)改革發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任和公司文化建設(shè)，建立以“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”為基本特征的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)政策性金融是農(nóng)業(yè)商業(yè)性金融的重要、必要的補(bǔ)充。走向健全發(fā)達(dá)的農(nóng)村商業(yè)化金融體系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的必然。但商業(yè)性農(nóng)村金融追逐高利潤(rùn)和低風(fēng)險(xiǎn)，又將導(dǎo)致低利潤(rùn)與高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目無(wú)法獲得資金投入，特別是社會(huì)效益較高而又缺少直接利潤(rùn)的項(xiàng)目更是很難獲得資金支持，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)绊懙叫罗r(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。改變這一狀況的根本辦法，就是要依靠農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行補(bǔ)充，解決市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。重新構(gòu)建新的中國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融具有重大意義，有必要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的方向，不斷完善農(nóng)業(yè)政策性金融體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的作用。