關于加強高校預算管理的思考

胡耀華

預算管理是高校財務管理工作的中心環節，是高校實施發展戰略目標的重要手段，是學校經濟活動正常運行的保證，預算管理的水平將直接影響到學校各項事業的順利發展。本文結合高校的實際情況，針對目前高校預算管理中普遍存在的問題進行探討并提出完善的建議。

一、目前高校預算管理中存在的問題

1.預算編報的內容不完整

隨著高校辦學規模的擴大，高校建設、發展需要與當前財力可能之間出現矛盾，高校建設性貸款應運而生，但其所體現的“負債經營”的管理理念與高校現行的“量入為出、收支平衡”預算編制總原則之間產生了沖突，負債產生的支出無法在預算中反映。另外，由于高等學校資金來源日益多元化，各院系、部門多渠道創收的收入和相應的支出，沒有全部納入預算，造成這部分資金游離于學校整體預算之外。

2.預算編制的方法不科學

預算編制是一個復雜、系統和嚴肅的工作。近年來盡管部門預算要求按照“零基法”編制，但受技術、人力等客觀因素和利益驅動等主觀因素的影響，目前相當一部分高校在預算分配上仍采用“基數加增長”的方法，形成了只增不減的“增量預算”。這種方法最大的弊端是保護了各院系和部門的既得利益，不合理、不科學的因素較多，加之有些部門在上報預算經費時，不能準確的反映實際情況，夸大申報數據，預算項目及內容沒有盡可能地細化，這樣不僅容易造成預算分配不公，預算監督不力，還會嚴重影響預算支出的效率，造成資源浪費。

3.預算的控制力度不夠

預算管理程序不規范，預算管理制度執行不到位，預算缺乏權威性、嚴肅性。有的部門對預算執行重視不夠，在編制預算中常常漏報、少報甚至不報項目，或在實際執行時盲目使用資金，需要使用資金時要求學校追加預算。有的預算執行者預算管理意識淡薄，認為即使不按預算執行也不會受到責任追究，預算執行隨意性大，超支現象嚴重。有的項目在編制時缺乏科學論證，執行數與預算數偏離較大。這樣極易造成預算的失控，又破壞預算的嚴肅性和有效性。同時預算監督機制不健全，事前監督不嚴，事中控制不力，事后審計監督因受多種因素的制約效果不佳。

4.缺乏預算管理考核機制

目前高校普遍缺乏有效的預算管理激勵機制，績優沒有獎勵，績差也沒有懲罰。預算執行情況考核制度不健全，預算責任和預算權力脫節。輕視成本核算，缺乏效益觀念現象普通存在，造成資金利用率低。

二、完善高校預算管理的建議

1.實現預算編制的科學化和規范化

在預算編制的方法上，一是積極推行規范化的“零基預算”，依據機構人員編制情況、學生人數、當年的事業發展計劃和工作任務，按照規定的支出標準或經確定的支出內容，從零開始每年確定一次。“零基預算”編制方法可以克服“增量預算”編制方法忽視調整以前年度支出基數中不合理因素的缺陷，可以使資金投放更加趨于合理，使預算安排同年度發展規劃結合更為密切，有利于提高資金整體使用效益，有利于促進學校事業發展目標的實現。二是建立項目預算管理制度，強化預算審批程序的管理。對人員經費和正常運轉經費以外的建設和發展經費實行項目管理制度，將大型修繕項目、圖書采購、專項設備采購等納入項目管理，采用滾動預算法。由建設單位根據學校事業發展規劃審報立項，學校統一組織項目評審論證，對經評審批準立項的項目建立待建項目庫，并按輕重緩急排序，作為預算安排的依據。每年調整預算時，可對以后幾年的項目進行更新、完善，使專項建設目標與學校總體規劃相適應。項目預算管理辦法是對零基預算分配方法的補充和完善，可以優化支出結構，合理配置資源，提高預算編制的規劃設計功能。

高校財務部門可以根據學校的總體目標，提出指導性預算。各部門要根據自身的長期和短期目標，擬定部門的預算計劃。一方面預算編制要尊重部門的合理要求，發揮部門的主觀能動性；另一方面也要認真考察部門項目的必要性、可實施性和時效性，保證資金向更有效的方向流動。另外，要對部門預算支出項目、支出標準充分細化，改變“一管就死、一放就亂”的局面，提高預算編制的質量和透明度，保證預算分配公平、公正、公開。

2.強化預算執行的剛性管理和約束力

高校的預算管理作為“決策未來、監控過程、關注結果”的重要措施，是一種與高校目標管理相適應，且涉及到各部門的權力和職責的責任安排，因此，應建立健全預算管理制度，強化各院系、部門負責人的預算管理意識，提高預算管理技能和管理水平；應建立責任預算指標體系，將責任層層分解、分級負責，形成以責權利為主要內容的分權制管理方式，將預算管理分解為各責任主體的責任預算；要采取有效措施增強預算執行力度，強化對預算的剛性管理，支出預算不得隨便更改，應嚴格依據預算合理安排本單位的支出，建立“一筆帳”制度，嚴把支出關，對于重大項目經費支出，必須按規定的程序申請、報批，嚴格按照預算內容執行；要加強預算執行的全過程監控，建立一套自上而下的預算執行信息傳遞與反饋網絡，財務部門應嚴格控制支出項目，及時掌握、檢查、分析預算收支情況，一旦發現超預算或無預算用款現象，立刻提出預警或禁止信息，有效地控制預算執行；要完善預算調整制度，預算一經確定批準，原則上不得隨意調整和追加預算，遇特殊情況需要對預算進行調整時，必須按規定程序審批，在學校經費允許的情況下方可作為追加預算處理，而且這種調整只能是必要的微調，不是經常性的大幅度調整，要增強預算的約束力。

3.建立預算績效考核和獎懲制度

預算管理作為高校財務管理的中心內容，管理效果要通過預算執行情況分析來反映，對預算管理應建立追蹤問效制度，加強預算分析的績效考核功能，通過對預算項目實施的跟蹤評價，來反映預算資金的使用效益和投入產出效果，樹立績效意識，優化支出結構。同時應實施激勵與約束機制，強化二級部門預算責任意識，將各級經濟責任和財經工作實績的考核納入干部考核之中，使其制度化，真正做到責權利相結合。要制定配套的獎懲措施，對預算執行情況良好的院系、部門，在考核時給予一定的獎勵；對違背預算管理規定或預算執行差的院系、部門，則給予相應的處罰，或在下年度該部門的預算指標中扣除一定的額度。通過考核與獎懲相結合，維護預算的嚴肅性和有效性，充分調動各方面預算管理的積極性，不斷提高資金使用效益。

4.在預算編制中增加對學校債務預算的附注說明

隨著高等學校辦學規模的擴大，高校的銀行貸款金額達到了空前的數額，由此而引發的財務風險逐漸顯現。各級政府高度重視高校的基建債務清理和化解工作，相繼出臺了一系列控制政策并劃拔化債專項資金。但要從根本上控制和防范高校貸款風險，高校應建立科學有效的高校債務管理機制和科學決策、預警、報告機制，將高校債務收支納入預算管理范圍之內，在預算中體現債務預算的內容，揭示債務給學校財務帶來的償付壓力以及學校本身的承受能力，及時、準確、全面地反映高校債務資金的使用情況，更加有利于學校資金的統一調度和管理。