加強村級集體經(jīng)濟審計的幾點思考

陳琛凝

近年來，隨著農(nóng)村集體財務(wù)管理規(guī)范建設(shè)的推進，各地立足實際，積極探索，不斷創(chuàng)新，扎實工作，使農(nóng)村集體財務(wù)管理工作取得了明顯成效。但是，一些地方村級財務(wù)管理不規(guī)范、制度不健全、核算不準(zhǔn)確、公開不完善、監(jiān)管不到位等問題仍不同程度存在。為此，各地都加大了村級集體經(jīng)濟審計的力度，健全了各項審計制度，在加快農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展、深化農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中發(fā)揮非常重要的作用。但從審計實踐看，還存在不少問題，有待進一步完善和提高。

一、現(xiàn)有村級集體經(jīng)濟審計存在的問題

目前，我國村級集體經(jīng)濟審計主要是地方農(nóng)經(jīng)部門（或其內(nèi)設(shè)審計部門）對村級集體經(jīng)濟組織進行審計的模式。這種模式主要依據(jù)的是1992年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi)部審計暫行規(guī)定》和一些省制定的本地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定來設(shè)置的，是當(dāng)前各地采取的最基本和最普遍的審計模式。這種審計模式雖然對規(guī)范和促進村級集體經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極作用，但仍然存在一定的問題，具體表現(xiàn)為：

（一）審計獨立性不強

在上述模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站既是村級集體經(jīng)濟組織的管理者、經(jīng)營者，又是會計工作的指導(dǎo)者、監(jiān)督者，不可避免地存在著一定的主觀因素和人為因素，不但違反了審計獨立性原則，而且其審計結(jié)論也可能違反客觀性和公正性原則。由于獨立性的嚴(yán)重缺失，在這種制度環(huán)境下對村級集體經(jīng)濟的審計效果自然較差。另外，當(dāng)面臨一些涉及上下級之間利益沖突的問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站往往首先服從于上級機關(guān)的意志，令審計的獨立、客觀、公正性受損。

（二）審計經(jīng)費短缺，審計力量不足

審計經(jīng)費短缺是各地村級集體經(jīng)濟審計工作中碰到的一個普遍問題。以溫州市為例，2009年全年村級集體經(jīng)濟審計經(jīng)費140萬元，扣除市本級50萬元，承擔(dān)集體審計任務(wù)的縣（市、區(qū)）只有90萬元經(jīng)費，平均到每個村審計三年賬務(wù)只有583元。不少地方村級審計隊伍力量薄弱，審計人員配備與所應(yīng)承擔(dān)的審計任務(wù)不適應(yīng)。截止2009年底，溫州市村級審計人員僅491人，其中持有審計證的464人，按年度審計計劃平均一人每年要審計3個村，工作相當(dāng)繁重。

（三）審計法律與制度規(guī)范不夠健全

到目前為止，我國有關(guān)村級集體經(jīng)濟審計的法律、法規(guī)、制度還很不完善，在全國范圍內(nèi)還沒有一部關(guān)于村級集體經(jīng)濟審計的專門法規(guī)。在實際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、省轄市結(jié)合各自實際，不斷摸索制定村級集體經(jīng)濟審計辦法，為具體的審計工作提供了指導(dǎo)，但由于沒有統(tǒng)一、權(quán)威的國家立法指導(dǎo)，各地具體做法有一定差異。從各地的村級集體經(jīng)濟組織審計實踐來看，由于缺乏統(tǒng)一的制度與規(guī)范，審計行為顯得比較隨意，這在一定程度上影響著審計工作的質(zhì)量，也帶來了潛在的審計風(fēng)險。

（四）審計信息不對稱

在村級集體經(jīng)濟關(guān)系中，全體村民是村合作經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)的所有者，而村支兩委是全體村民民主選舉產(chǎn)生的集體資產(chǎn)的經(jīng)營者，其對村集體經(jīng)濟的發(fā)展和集體資產(chǎn)的安全與增值等負(fù)受托責(zé)任。現(xiàn)有的村級審計機構(gòu)一般是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)部門，只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，沒有解決村集體經(jīng)濟組織成員與經(jīng)營者信息不對稱的問題，作為村集體經(jīng)濟所有者的村民卻無權(quán)看到對本集體經(jīng)濟組織的審計結(jié)論，無法了解本組織的經(jīng)營和財務(wù)情況，容易產(chǎn)生財產(chǎn)所有者、受托經(jīng)營者和受托監(jiān)督人之間的關(guān)系錯位。

二、加強村級集體經(jīng)濟審計的幾點思考

（一）將注冊會計師審計引入村級集體經(jīng)濟審計監(jiān)督，增強審計的獨立性

在溫州，根據(jù)浙江省的部署和目標(biāo)考核任務(wù)，每年要審計1500個村，這對農(nóng)村專職審計人員少、大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員兼職的溫州來說，按目前的機構(gòu)和人員配置來看，幾乎是難以完成的硬任務(wù)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，特別是一些城郊結(jié)合村，農(nóng)村土地被大量征用，村級集體經(jīng)濟組織對審計需求較高，造成農(nóng)村審計任務(wù)重且時間緊，而注冊會計師因力量強大、專業(yè)勝任能力高、適應(yīng)性強等優(yōu)勢而被大家認(rèn)同。在村級經(jīng)濟組織內(nèi)部，還沒有一個能讓各方都滿意、一旦出現(xiàn)利益沖突能公道地給出客觀結(jié)果的角色。因此，在由政府部門主導(dǎo)的村級審計之外，聘請注冊會計師開展獨立審計，也是一些基層政府和村級集體經(jīng)濟組織明確自身權(quán)益、借以實現(xiàn)村級財務(wù)公開和民主理財?shù)囊环N有效途徑和有益嘗試。注冊會計師進入村級集體經(jīng)濟審計監(jiān)督領(lǐng)域，參與對村級財務(wù)公開及民主理財效果的檢驗和監(jiān)督，是村級集體經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，受托經(jīng)濟責(zé)任擴展的需要。

（二）建立健全人才流動和培訓(xùn)機制，促進村級集體經(jīng)濟審計隊伍專業(yè)化

當(dāng)前農(nóng)村審計隊伍力量不足、審計人員專業(yè)素質(zhì)不高是阻礙村級集體經(jīng)濟審計工作順利開展的兩大瓶頸。建立健全人才流動和培訓(xùn)機制，促進村級集體經(jīng)濟審計隊伍專業(yè)化，是解決以上問題的根本出路。當(dāng)前，應(yīng)從以下方面著手：一是建立人才流動機制。要有計劃、有步驟地從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門、財稅部門、經(jīng)濟管理部門以及村組織會計人員中公開考核選拔一批懂政策、有經(jīng)驗、有技能，并具備良好職業(yè)道德人員進入村級集體經(jīng)濟審計隊伍；創(chuàng)造條件從大中專畢業(yè)生中招聘審計人員。同時，要努力提高審計人員的福利待遇，吸引各類優(yōu)秀人才進入這一行業(yè)。二是建立長效培訓(xùn)機制，努力提高審計人員的專業(yè)技術(shù)水平。要建立地區(qū)農(nóng)村審計人員定期學(xué)習(xí)交流制度，經(jīng)常交流工作經(jīng)驗；邀請專家給一線審計人員授課，提高專業(yè)理論水平；要鼓勵審計人員通過自學(xué)等多種形式報考專業(yè)技術(shù)資格，有關(guān)部門給與一定的物質(zhì)獎勵；在有條件的地區(qū)，可以選派部分優(yōu)秀審計人員前往高等學(xué)府進修。

（三）針對村級集體經(jīng)濟審計工作量大的實際，探索對村級集體經(jīng)濟實施動態(tài)審計

我國村級組織眾多以及村級財務(wù)管理較為混亂等特點要求在審計對象的確定上應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、突出重點，不僅要考慮村級集體經(jīng)濟審計工作的覆蓋面，力爭對盡可能多的村進行村級集體經(jīng)濟審計，同時要對那些群眾呼聲強烈、信訪頻繁、干群關(guān)系緊張的村進行重點審計。審計周期的確定也要靈活，不應(yīng)搞一刀切，可以對村級財務(wù)進行動態(tài)審計。在準(zhǔn)備階段，由有關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定完整、科學(xué)、規(guī)范的等級評價指標(biāo)體系。在第一年對所有村進行審計，并按照等級評價指標(biāo)體系由優(yōu)到劣評出A、B、C三個等級（也可根據(jù)需要修改等級層次，每一等級審計對象的數(shù)量比例可根據(jù)需要確定），相應(yīng)的審計周期為三年一次、二年一次、一年一次。以后各年的審計對象根據(jù)以前年度的審計評級和相應(yīng)的審計周期來確定。對村級集體經(jīng)濟審計進行動態(tài)管理不僅統(tǒng)籌兼顧、抓住重點，減少了審計工作量，提高審計的工作質(zhì)量，它還是一種激勵機制，可以促進村級集體經(jīng)濟財務(wù)管理水平的提高。

（四）完善審計法規(guī)體系，保障村級集體經(jīng)濟審計依法有效開展

村級集體經(jīng)濟審計工作的高效開展，必須進一步完善我國的審計規(guī)范體系，從法律上明確村級集體經(jīng)濟審計機構(gòu)、人員、工作、經(jīng)費上的獨立性，為依法開展村級集體經(jīng)濟審計提供法律支撐。現(xiàn)階段，要根據(jù)村級集體經(jīng)濟審計的現(xiàn)狀，抓緊制定相關(guān)的法律法規(guī)，要突出村級集體經(jīng)濟審計的特殊性，重點對村級集體經(jīng)濟審計的基本原則、組織與管理、審計計劃、審計對象、審計管轄、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計報告與審計成果運用、救濟途徑、法律責(zé)任等問題作出明確規(guī)定。同時，為推動村級集體經(jīng)濟審計工作不斷發(fā)展，應(yīng)盡快制定村級集體經(jīng)濟審計準(zhǔn)則，形成統(tǒng)一的村級集體經(jīng)濟審計工作目標(biāo)、基本原則和框架，供各地開展村級集體經(jīng)濟審計工作時加以遵循。

（五）嚴(yán)格審計程序，細(xì)化審計標(biāo)準(zhǔn)，提高村級集體經(jīng)濟審計工作質(zhì)量

1.審計內(nèi)容全面覆蓋。在審計項目安排上，既有財務(wù)收支的常規(guī)審計，又有村干部經(jīng)濟責(zé)任審計、離任審計、信訪審計、收益分配審計以及涉及土地征收補償、惠農(nóng)支農(nóng)資金使用等的專項審計等五大類；在審計內(nèi)容要求上，既要包括經(jīng)濟指標(biāo)及財務(wù)收支計劃的完成情況、財經(jīng)法紀(jì)及財務(wù)管理制度的執(zhí)行情況、集體資產(chǎn)的管理使用和保值增值情況、債權(quán)債務(wù)的形成及管理情況、收入支出的真實合規(guī)和規(guī)范管理情況、收益分配及各項提留的使用情況，又包括專項資金的使用和管理情況、重大經(jīng)濟事項決策的制定和執(zhí)行情況、對外投資和重大建設(shè)投資項目的管理效益情況等多個方面的內(nèi)容。審計內(nèi)容要覆蓋村級組織的全面經(jīng)濟運行過程。

2.審計開展程序規(guī)范。要在統(tǒng)一審計工作底稿、統(tǒng)一審計項目程序、統(tǒng)一審計報告基本格式等“三統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，規(guī)范農(nóng)村審計的“十二項”程序，即擬定審計計劃、制定審計方案、送達(dá)審計通知、提交有關(guān)材料、開展全面審計、草擬審計報告、征求報告意見、審定審計報告、提出處理意見、公開審計結(jié)果、意見落實反饋、搞好資料歸檔，對每一項程序都應(yīng)有一定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

3.審計手段科學(xué)運用。在具體審計中，科學(xué)運用審計方法和手段，做到五個結(jié)合，提高審計效率和工作質(zhì)量。一是將賬內(nèi)審計與賬外調(diào)查相結(jié)合，便于深入掌握經(jīng)濟活動的真實情況。二是全面查賬與聽取群眾意見相結(jié)合，便于明確審計的重點、提高審計的針對性和實效性。三是開展賬內(nèi)審計與分析有關(guān)資料相結(jié)合，便于集體討論分析問題。四是一般詢問與調(diào)查筆錄相結(jié)合，便于提高個案調(diào)查的嚴(yán)肅性。此外，在有條件的村，探索開展計算機審計，進一步提高審計效率。

4.審計結(jié)果公開透明。審計工作中，要堅持審計結(jié)果公開制度，做到整個審計過程公開。審計結(jié)束后，要對常規(guī)審計、村干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計等，主要是在村務(wù)公開欄張貼公開；對信訪審計和其他專項審計，主要通過村民代表會議通報公開。為滿足廣大村民的需要，要注意村級集體經(jīng)濟審計報告編寫的靈活性，應(yīng)采取既簡潔又通俗易懂的方式，讓村民看清看懂。