WTO爭端解決機制中發展中成員的優惠待遇分析

程 政 柴國榮 杜志坤 蘭州大學

WTO爭端解決機制中發展中成員的優惠待遇分析

程 政 柴國榮 杜志坤 蘭州大學

從1995年初建立WTO到2010年1月14日，在世貿組織爭端解決機構（DSB）共受理協商請求403件中，發達成員所提出的投訴案件共240件，其中，以發達成員為應訴方的144件，以發展中成員為應訴方的96件；發展中成員所提出的投訴案件共157件，其中，以發達成員為應訴方的93件，以發展中成員為應訴方的64件；發達成員與發展中成員共同提出的投訴案件共6件，均以發達成員為應訴方。雖然說與GATT爭端解決機制相比，發展中成員利用WTO爭端解決機制更加積極，但總體來說，較之于發達成員利用的還是過少與發展中成員占WTO成員的大多數形成了強烈反差。

為了改變這一現狀，發展中成員強烈要求在WTO爭端解決機制滿足發展中成員的利益訴求，增加有利于發展中成員的規則。發展中成員利用其在數量上的優勢，經過聯合斗爭，在《關于爭端解決程序的諒解》（DSU）中爭取了一定的、合理的針對發展中成員的差別和優惠待遇，在一定程度上改善了發展中成員在爭端解決過程中的弱勢地位。

一、“發展中成員”標準的確定

在多邊貿易體制中定義發展中成員非常重要，因為它關系到在多邊貿易體制中的因國家身份產生的權利和義務關系。而WTO與GATT最明顯的不同之一表現在WTO在許多協議中都有“發展中成員（developing country members）”的提法，并針對“發展中成員”制定相關特別條款。

但在WTO體制中，“發展中成員”（developing country Members）是沒有一個確切含義的概念。WTO根據聯合國的規定列出來“最不發達成員”（least-developed country Member）的成員名單，這點在WTO已經達成共識。而由于發達成員擔心“發展中成員”濫用其“發展中成員”地位，在WTO內部“發展中國家”沒有一個確定的標準。

根據WTO在《反補貼協定》的“附錄7”中關于“發展中成員”的論述，“發展中成員”包含：①聯合國指定為最不發達國家成員；②WTO成員中人均國民生產總值低于1000美元的20個國家；③其他發展中國家成員，即不屬于上述兩類的發展中國家成員。

第三大類“其他發展中國家”，即不屬于第一、第二類的發展中國家，可WTO又沒有對這類成員做出判定。因此在實踐中，“發展中國家”標準通常好像是“自我界定”的，即一個國家宣稱自己是“發展中國家”而沒有其他國家表示反對，那么就擁有了“發展中國家”的地位。顯然，這是缺乏法律依據的。由于經濟實力高于一般發展中國家而又低于美國和歐盟的國家就傾向于宣稱自己是“發展中國家”（如韓國、墨西哥），那么就會引起發達國家對“發展中國家”標準的懷疑，進而引發爭議。GATT在1979年東京回合結束時做出了關于《有差別于更優惠待遇，對等，以及發展中國家的充分參與》的框架協議，該協議規定：隨著發展中國家經濟的逐步發展和貿易狀況的改善，它們做出的貢獻和提供減讓的能力也將提高。因此，它們應更充分地參與到GATT的權利和義務體制中去。美國等少數發達國家故意在此留下一個“畢業條款”即有些發展中成員會隨著經濟發展而強大，而從“發展中國家”畢業，就不再是“發展中國家”，在WTO當然不再是“發展中成員”，因此它們應更充分地參與到GATT的權利和義務體制中去。在WTO體制中，不同于聯合國規定“其他發展中成員”的特殊規則在“畢業條款”中找到了依據。

關于中國在 WTO中是否是發展中成員，WTO的模糊態度表現得尤為充分。在《中國加入工作組報告書》對中國的發展中成員有一番表述：“工作組有些成員表示：鑒于中國經濟規模巨大，增長很快，以及（向市場經濟）過渡性質，在確定中國援用發展中成員方可使用《WTO協定》中過渡期及其其他規定的需要方面，應采取務實的態度。對每個協定與中國情況應予以仔細考慮，并做出特殊處理。”這樣一個含混不清的表態顯然是為以后確定中國的發展中成員地位留下十足的余地，即在結合具體情況具體考慮，這樣就留給別人質疑我國發展中成員地位的依據。此也不得不考慮，在DSU司法程序中各項針對發展中成員的差別和優惠待遇，究竟在多大程度上可以適用于我國。

由此看來，在包括WTO的國際社會范圍內，定義發展中國家（成員）的標準只是一些參考性指標，WTO的“發展中成員”標準成為一個獨特的受經濟影響的動態性標準，確定發展中國家（成員）的指標不是靜止不變的，而是隨著各國經濟發展水平的變化而呈動態變化的。

二、適用于發展中成員的優惠待遇條款解讀

1995年1月1日世界貿易組織成立，世界貿易組織各協定中大多包含對發展中成員的優惠規定，其中在WTO中起核心作用的WTO爭端解決機制在《關于爭端解決程序的諒解》（DSU）對發展中成員的差別和優惠待遇備受關注。

（一）第3條第12款（有權援引1966年4月5日決議）

該條款規定：“盡管有第11款的規定，但是如依據任何適用協定的起訴是由發展中國家成員針對發達國家成員提出的，則起訴方有權援引《1966年4月5日決定》，（BISD14冊18頁）的相應規定，作為本諒解第4條、第5條、第6條和第12條所含規定的替代，除非專家組認為該決定第7款規定的時限不足以提供報告，則在起訴方同意下，該時限可以延長。

《1966年決議》其主要內容包含三個方面的內容：（1）發展中成員根據WTO各涵蓋協定（covered agreements）對另一個發達成員提出訴訟有權引用《1966決議》來替換DSU第4、5、6、12條的規則和程序；（2）發展中成員若與對方（發達成員）協商60天未果，只要一方同意，則可將問題提交給總干事來斡旋處理；（3）專家組結案后必須在60天內做出裁決。

迄今為止只有兩個 WTO成員援引過該決議，但都沒有對案件解決解決帶來實質性進展。

（二）第4條第10款（有關磋商）

該條款規定：“在磋商中，各成員要特別注意（specialattention）到發展中成員的特殊問題和特殊利益。”這條規定立意雖好，但沒有具體說明要給予什么樣的“特別注意”，發達成員在處理貿易爭端時絕不會履行這個沒有具體內容也沒有硬性規定的義務，這個規定充其量算一個“軟法”，后來專家組幾乎沒有援引，導致成為一句流于形式的空話。

（三）第8條第10款（有關專家組的組成）

該條款規定：“當爭端發生在發展中國家成員與發達國家成員之間時，如發展中國家成員如此請求，專家組應至少有1名成員來自發展中國家成員。”該規定給了發展中成員更積極主動地參與DSU的激勵，而發展中成員在實踐中確實也作到了這點：截止到1999年，在20個涉及到發展中成員的案件中，有16個案件的專家組包括了來自發展中成員的專家。在另外4個案件中，有3個案件的專家組成員的組成是經過雙方協商一致同意的，在另一個案件中，總干事決定了專家組的組成。這是 DSU中為數不多的有利于發展中成員切實可行的條款。

（四）第12條第10款（有關期限的延長）

該條款規定：“在涉及發展中國家成員所采取措施的磋商過程中，各方可同意延長第4條第7款和第8款所確定的期限。如有關期限己過，進行磋商的各方不能同意磋商已經完成，則DSB主席應在與各方磋商后，決定是否延長有關期限，如決定延長，則決定延長多久。此外，在審查針對發展中國家成員的起訴時，專家組應給予該發展中國家成員充分的時間以準備和提交論據。這一規定是指發展中成員作為應訴方的情況下，專家組應給予發展中成員以足夠的時間來準備和提交答辯材料。雖然在提交答辯材料的期限通常都必須取得爭端各方的同意，但在發展中成員的要求下，專家組可以在工作時限上表現出一定的靈活性。

（五）第12條第11款（專家組報告）

該條款規定：“如一個或多個爭端方為發展中國家成員，則專家組報告應明確說明以何種形式考慮對發展中國家成員在爭端解決程序過程中提出的適用協定中有關發展中國家成員的差別和優惠待遇規定。”根據這條規定，只要作為爭端當事方的發展中成員向專家組援引了有關發展中成員的差別和更優惠待遇，專家組在報告中就必須做出回應。

（六）第21條第2、7、8款（關于執行）

該條第2款規定：“對于需進行爭端解決的措施，應特別注意影響發展中國家成員利益的事項。”第7款規定：“如有關事項是由發展中國家成員提出的，則DSB應考慮可能采取何種符合情況的進一步行動。”第8款規定：“如有關事項是由發展中國家成員提出的，則DSB應考慮可能采取何種符合情況的進一步行動。”第2款強調指出特別注意，對于發達國家沒有什么硬性的法律義務規定，缺乏實際意義，缺乏具體的規定導致沒有強制的效力。但在具體案件中，第7、8款規定起過部分地保護發展中成員利益的作用。

（七）第24條（涉及最不發達成員的特殊程序）

第21條第1款規定：“在確定涉及最不發達國家成員爭端的起因和爭端解決程序的所有階段，應特別考慮最不發達國家的特殊情況。在此方面，各成員在根據這些程序提出涉及最不發達國家的事項時應表現適當的克制。如認定利益的喪失或減損歸因于最不發達國家成員所采取的措施，則起訴方在依照這些程序請求補償或尋求中止實施減讓或其他義務的授權時，應表現適當的克制。”

第21條第2款規定：“在涉及最不發達國家成員的爭端解決案件中，如在磋商中未能找到滿意的解決辦法，則應最不發達國家成員誠意請求，總干事或DSB主席應進行斡旋、調解和調停，以期在提出設立專家組的請求前，協助各方解決爭端。總干事或DSB主席在提供以上協助時，可向自己認為適當的任何來源進行咨詢。”

這一條是最不發達國家在烏拉圭回合經過特殊斗爭爭取到在DSU中特殊待遇。根據聯合國的2008年7月的名單，最不發達國家有49個，其中30個是WTO成員。雖然說到目前為止，還沒有一個最不發達成員涉及到某一爭端，但該條規定對保護最不發達成員利益還是很有價值的。

（八）第27條第2款（關于秘書處的工作）

該條款規定：“在秘書處應成員請求在爭端解決方面協助成員時，可能還需在爭端解決方面向發展中國家成員提供額外的法律建議和協助。為此，秘書處應使提出請求的發展中國家成員可獲得WTO技術合作部門一名合格法律專家的協助。該專家在協助發展中國家成員時應保證秘書處繼續保持公正。”

該條款表明DSB認識到除了各種差別和優惠待遇，對發展中成員的應用 DSU的各項法律援助同樣有助于改善發展中成員的利用 DSU保護自己利益。有一些發展中成員從來沒有參與過DSU的爭端解決活動，有很大原因是他們一方面缺乏 DSU方面的訴訟資源，不了解DSU運行機制和缺乏訴訟經驗，另一方面，參與DSU訴訟要花費大量經費，對某些國家來說是很大的經濟問題。

三、此類優惠待遇條款的總體特征及改進建議

（一）此類條款的總體特征

我們可以看出DSU關于發展中成員的差別和優惠待遇的規定，在初衷上是保護發展中成員的利益，但由于各種原因部分條款還沒有得到充分的、有效的執行，在實踐上給發展中成員的實際效果極其有限。下面就從三個方面對 DSU對發展中成員的差別和優惠待遇進行總體性分析。

第一，DSU中有些條款立意可佳，初衷雖好，但一到具體規定對發展中成員的優惠待遇時就采用模糊的字眼，不規定具體的硬性的義務，往往成為華而不實，不能實際引用的空話。例如在第4條第10款和第21條第2款都是用極盡商量的語氣要求發達成員“特別注意”、“尤其要重視”，提醒發達成員對發展中成員“特別考慮”，并沒有強制的法律效力，導致在處理具體案件時無法依據這些條款獲得法律約束力。就DSU來講，由于條款本身的問題，這些條款含義模糊不清，真正量化的不多，缺乏有效的可操作性。如并且，在不規定發達成員強制性義務的情況下說盡好話，這些看似重要的條款在實踐上幾乎沒有被用過，造成這些條款流于形式，華而不實，在實踐上處于被“遺忘”的狀態。

第二，在DSU實踐中，DSU第21條中第7、8款在一定程度上起過保護發展中成員利益的作用。就字面上來看，這兩條也沒有規定具體內容，缺乏實際意義。但是如上所述至少在兩個案件中，發展中成員引用的這兩個條款，并取得了一定的效果。因此在實際上這兩個條款在運用中取得了突破，并在實踐中給發展中成員引用找到了依據。從這里我們看出，對于這樣一些沒有規定具體硬性內容的條款，我們在具體案件中通過大膽引用取得效果后，才能使這些條款發揮出作用。

第三，在DSU對發展中成員的差別和優惠待遇中，有一些比較切實可行的條款。例如第8條第10中規定涉及到一個發展中成員為爭端當事方時，專家組成員中至少有一名發展中成員人選；第27條第2款，給予發展中成員以特殊法律援助的規定；第24條專門針對最不發達成員的規定。雖然說個別條款由于缺乏具體案件在實踐上從來沒有被引用，但由于都規定了具體行的內容，因此在實際上是很有價值的。

總之，我們看到DSU通過規定發展中成員的差別和優惠待遇來改善發展中成員在 DSU爭端解決中的弱勢地位，這是發展中國家經過聯合斗爭取得的成果。但正如前文說到，以保障充分就業和提高人民生活水平為宗旨的WTO，在保障大多數的發展中成員的利益上遠遠不夠。

（二）明確和具體化優惠待遇，加大技術援助力度

當務之急是對 WTO爭端解決機制對發展中成員的差別和優惠待遇條款作“進一步明確和加強”（補充、修訂和澄清），使之規定具體的內容和具有強制效力，以求得到有效的執行。例如“南方中心”（South Center）曾指出應該將DSU第4條第10款（磋商程序）規定的“特別注意”具體理解成考慮發展中成員在磋商階段的財政限制，由于發展中成員有時不能負擔它們的官員或專家參加磋商的交通費，因此發達成員提起的磋商應該在方便發展中成員的地方舉行。這樣既能減輕發展中成員的經濟壓力，又完全符合現有條款的宗旨。多哈回合以來各成員的提案中，古巴等九國建議：將第4條第10款中的“should”改成“shall”，使得特別注意發展中成員的特殊問題和利益成為強制性的義務；還認為“特別注意”不夠明確，建議作如下修改：如果申訴方是發達成員并且要求設立專家組，在設立專家組的請求和提交專家組的書面陳述中要論述其怎樣對被訴的發展中成員的特殊問題和利益給予了特別的注意；專家組應對該事項進行裁決。對第12條第11款，可以作一下強化：發展中成員應當在爭端解決過程中對自己享受的差別和優惠待遇提出意見，發達成員應當在書面陳述中對發展中成員的這些意見進行專門的回應，專家組報告中應當寫明如何考慮發展中成員的差別和優惠待遇。

同時，為幫助發展中成員充分利用 DSU差別和優惠待遇，WTO爭端解決機制應加強對發展中成員的技術援助。發展中成員在教育方面相對落后，缺乏高素質的WTO專家，使得許多發展中成員難以理解和充分利用WTO爭端解決機制，包括關于針對發展中成員的差別和優惠待遇。盡管 DSU第27條第2款規定秘書處對發展中成員的技術援助，但于發展中成員的實際需要相比，這無異是“杯水車薪”。WTO秘書處對發展中成員提供技術援助還會收取一定的服務費，這使本已困窘的發展中成員的境地更加困難。另外近年來，由一些發展中成員（正是WTO體制內處境最困窘、最需要得到幫助的國家）因超過三年未能支付應繳的 WTO預算攤派而被取消從秘書處獲得技術援助、獲取文件等權利。

此外，可以建立一個由發展中成員組成的監督組以監督DSU中差別和優惠待遇的貫徹實施情況，并接受發展中成員在實際運用中的建議投訴，確保WTO爭端解決機制中的差別和優惠待遇能給發展中成員帶來切實有效的利益。

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