大部制改革兩年回頭看——訪中國人民大學公共管理學院教授 毛壽龍

本刊記者 鳳鳴

國務院機構改革方案已經出臺兩年了，此次行政機構改革框架已現。承擔此次政府機構改革宏觀層面課題研究的是中國人民大學公共管理學院的專家毛壽龍教授。改革已過兩年，當初的設想和現在的成效是大家都關心的。為此，本刊記者專訪了毛教授，讓專家為我們點評一下他眼中的“大部制”。

記者：毛教授，身份和職能的改革一直以來都是政府體制改革的重點，請您回顧一下中國近年來的體制改革之路。

毛壽龍：改革開放三十年，從1982年開始，每隔五年均開始一場精簡機構和裁減人員的改革。這一變革可以說構成了中國政府體制改革的重要內涵。在1992年以前是“摸著石頭過河”，之后確定了搞市場經濟就確定了改革的整體思路，到了2003年十六屆三中全會為市場經濟體制提出了一個非常清晰的發展思路和框架，也給政府體制改革提供了一個非常清晰的思路，可以說已經是駕著船過河或者架著橋過河的階段了。這是改革開放三十年來五屆政府所推動的治道變革。

客觀地說，政府改革正是在這些加加減減中不斷前進的。一些機構雖然不能說根本理順，但是基本上理順了。中國政府機構整體有了一個調整，取得了很大的成就，但是仍有很大的調整空間。成熟的發達的市場經濟國家政府部門一般就十多個，而中國國務院序列部門就二十八個，還有總局、部級事業單位等等，共達六十六個之多。每做一件事情機構太多，結果每做一件事情就涉及到三、四個部門，只要是五六個部門就必須找人去協調，每辦一件事情都要設一個協調。還有不少是歷史遺留問題，計劃經濟向市場經濟過渡還未完全“過干凈”，不少市場經濟部門還有計劃經濟的習慣思維，進一步改革存在相當的難度。國家要減少層次，關鍵在于調整內部組織結構，要實現決策集中、強有力的執行和有效的監督三者相協調、相分開。其中，決策層建設非常關鍵，要組成專家顧問班子，不能只找院士來當花瓶，要找各領域的專家作為政府雇員來聘請，有待遇、要負起責任。事情決策下來，要有強有力的執行團隊，要確定考核機制，由監督機構來考核，一旦無用、無具體目的就取消。因此，要把內閣部門這個層次厘清楚，厘到十七八個還有很長的路要走。

記者：毛教授，您覺得此次國務院機構改革的目標和深層次原因是什么呢？

毛壽龍：大部制宏觀的目標就是希望整個國務院的層次能夠減少，數量能夠減少。因為國務院本身有28個部門，還有其他各式各樣的局、總局、部門、辦公室協調機構，還有六七十個部門，很多機構，辦一個事情的時候一下子會牽扯到好幾個機構，這個時候必須新設一個協調機構，還會增加新的協調層次。所以我們說從橫向角度講，從部的層次，就是人代會選的國務院組成部門或者是序列部門理想的目標是能精簡到20個以下，這還要看具體的情況。

一方面橫向的數量減少，縱向的數量層次減少，變化三級部門體系再加一個國家的整個國務院領導層，這個領導層就是總理和副總理，再加各部部長，然后下面有十幾個部門。當然除此之外，可能還會有直屬管理局，但是他們主要是執法機構和業務部門，往往是專業性很強，政治性不太強，不需要總理天天開會，也不需要每天跟總理碰頭，處理當前的緊急事情的這些部門，實際上我們有新的機制去解決那些問題。這是大部制基本理想的目標。

理論上，三級管理再加上核心領導層是最理想的。而目前我們的政府是處、司、部、國務委員、副總理、總理——六級管理，國家行政區劃也是六級：省、地、縣、鄉、鎮、行政村。六層過濾，什么水都變成礦泉水了。層層上報，報到六級以后，多么具體的事都變成虛化、抽象的了，高層說很原則、很抽象的虛話，一線官員和基層政府就可以為所欲為，處長、縣長就可以‘統治’中國了。層級多，使得國家權力下沉，監管困難。因此，國家要減少層次，每星期總理開國務會議，參加的部長人數要少，就要大部門制。如果部門數量不減少，層級也就不能減少。實際上，我國如果不進行大部制改革，就不可能再精簡機構。

此次改革的重點，關鍵在于調整內部組織結構，要實現決策集中、強有力的執行和有效的監督三者相協調、相分開。其中，決策層建設非常關鍵，要組成專家顧問班子，不能只找院士來當花瓶，要找各領域的專家作為政府雇員來聘請，有待遇、要負起責任。事情決策下來，要有強有力的執行團隊，要確定考核機制，由監督機構來考核，一旦無用、無具體目的就取消。

記者：毛教授，此次改革中，您承擔了政府機構改革宏觀層面的課題研究，您覺得方案中有哪些是今后改革的難點？

毛壽龍：最難之處在于利益博弈。我國在改革中宏觀和微觀往往脫節。政府機構改革往往有很強的宏觀動力、宏觀認識，但缺乏微觀的力量支持。我們還不清楚一旦合并，微觀上哪些地方會出問題。一旦宏觀改革完成了，宏觀動力就不足了，微觀辦事情的壓力越來越大。而我們通常的方法是辦一件新的事要增設一個新的機構、配備新的人員、新的組織、給以相當的權力，這樣微觀又會擴張。微觀這種擴張動力在改革的時候體現不出來，而往往會在改革完成之后體現出來。而且，一旦合并，各項工作會否受到影響，都是需要深入思考的專業問題。

此外，我們在技術上的很多做法還不足以支持改革。大部有利于政府內部各個部門的決策、監督、執行相協調，相對分離內部管理機制的變革，也有利于整個部，或說國務院層次決策上的科學化、民主化，都容易，大部制從組織上來講是關鍵的一點。這次還是過渡，不可能一下子一步到位，所以大部制的改革還涉及到相當其他部門的改革，這種相對獨立的機構應該說沒建設好。盡管有這么多困難，但是不走出這一步更不行。改革不能等著萬事俱備才做，總有一個協調運作的過程。

大部制改革讓人感覺好像這個部門的權力越來越大，怎么樣約束管理它，的確有這個問題。另外一個角度上，這也是一種誤解。因為大部門體制也是體積上比較大，并不是說管的事多。因為它體積比較大，反而管的事少一點。

但是分散在三個部門的權力更大，三個人做事，六只手抓權，現在一個部門可能兩只手抓權。當然另外一個角度來講，大部門體制合并以后在于內部管理機制的問題，比如決策權，實行科學決策、民主決策。因為過去的行政決策往往依賴于下級提供的信息，往往體現執行方面的考慮，所以很多改革很難推行下去，很難打破部門利益和偏見。

沒有實行大部門體制，使得決策資源非常分散，都分散在每個行政的層次中，每個行政組織都在做決策。在這種情況下，決策資源一分散，結果是任何政策一出臺，都帶有明顯的行政化色彩，而不是公共決策。公共決策有一個特點就是要聘請很多專家，聘請各個利益的相關人士從民主的角度支持決策。行政化決策體制也使得政府很多部門的權力沒有邊界，很多權力看起來高度集中在某個部長手里，但是實際上是沉淀在一線的官員手里。

比如我們的經濟體制改革要到位，什么是經濟體制改革到位呢？就是國有企業跟各個部門的關系是沒有的，還有各個部門本身靠財政投入，自己不會從事經營性的行為，也不會通過經營性的行為給自己發放福利，不存在這樣的問題。中介組織是市場的中介組織，而且是和市場靠近，不是和政府靠近，否則中介組織往往成為政府預算外收入的另一方面，包括搞培訓等政治行為，甚至扭曲了，把中介組織當成自己的二政府。

還有事業單位改革不成功大部制的體制也很難。因為大部制的體制本身還有各種各樣的事業單位，每個部都管著很多事業單位。這些事業單位如果不實行政事分開，讓它有一個獨立的運作機制，大部制體制也很難。因為一家有一百多個事業單位，另一家有一百多個事業單位，加起來有三四百個，那怎么管得過來。所以它有很多的改革條件。

但是另外一個角度講，真正要實現政事分開、政企分開要有很多東西，如果不施行大部制也不可能。就像1998年加入WTO要精簡政府的經濟管理部門，你不把那些部門精簡，那些領域的計劃經濟體制就很難改革，市場化很難實現。在目前現有剩下的部門中，如果不對它進行合并，不對它實行大部門體制，它要適應市場經濟需要，建設服務型政府、法治型政府也有很大的困難。實際是通過職能轉變給大部制創造條件，同時需要大部制改革為政府職能轉變創造條件。

記者：這是大部制改革過程當中所面臨的阻力之一吧。我們也從資料上看到，機構改革在我國起步已經有一段時間了，從82年開始已經有過五次了，請您為我們介紹一下在這五次過程中有哪些成效、經驗、教訓，有些什么特點呢？

毛壽龍：這次我們說大部制改革，實際還是行政體制改革的一部分。大部制改革在十七大報告中說了嘗試大部門體制改革，所以大家都覺得這次改革的標志是大部門體制，過去實際也有類似的情況，我們說機構改革，實際是行政體制改革的一部分。

政府機構改革一方面以職能轉變為基礎，另一方面也是通過機構改革促進職能轉變。目前，政府機構職能轉變仍有難度，需要基于各領域事業單位的改革，進一步實現政事分開，與機構改革相互推進。

全國兩會是一個組織變革的機會。1982年人事制度正常化是一個臺階，1978年以后，物資市場化是一個臺階，1992年以后價格市場化是一個臺階，1998年把一些計劃經濟部門撤掉了又是一個臺階，2003年進一步鞏固了1998年以來的改革成果。2008年將是一個重要的臺階：大部制改革如果能夠嘗試成功將是一個很重要的進步，公共服務領域里會因此出現政企分開、政事分開、政府和行業組織、市場中介組織分開。

記者：大部制改革將會牽動哪些政治領域的體制改革呢？

毛壽龍：應該說包含政府管理體制改革，實際上也可以為職能體制改革提供基礎。比如政府要法制化，建立服務型政府，包括政府職能轉變。另外，從人代會的角度來講，要充分發揮人代會立法的作用。政府各個部門科學化、民主化，實際也可以為今后的決策立法奠定更重要的基礎。實際國務院法制辦都在為人代會做工作，各個部門都在立法，包括行政執法，有些像行政仲裁履行的就是司法部門的工作。

還有一方面，來自利益相關者的支持。跟誰的利益有關，即使認識不到，他都知道維護自己的利益。如果這項政策符合老百姓，符合國家發展的利益，這項政策出臺是可以得到大多數人的擁護。

世界上成熟的發達國家，政府部門一般只有十多個，比如美國、英國、德國等，普遍呈現“機構數量較少，職能范圍廣泛”的特點。它們的一些大部門可能下轄20多個執行機構和幾十個咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關或相近行業。但我國僅國家部委就有28個，有副部級的部，正部級的總局，還有一些臨時設立的領導小組、辦公室等協調機構。部門林立，業務存在很多交叉，相互協調很困難，在進行國際交流時也顯得很難對等。政治上很重要的公共政策政治基礎，主要還是來源于行政管理部門。行政管理部門下級的支持非常重要，一項政策出臺主要是通過執行部門自覺性來支持。

未來科學決策、民主決策很重要、對職能體制改革的轉變就在于公共政策的政治基礎主要不是來自于執行部門，而來自于科學專家領域。決策權集中在大部里面，設立很多輔助性的機構，有決策咨詢機構、決策信息系統，還有科學決策、民主決策的機制，聘請專家當政府雇員。有外部的力量進入政府機構以后，我們可以發現它的決策會具有更好的、更廣泛的公共性和專業基礎知識，然后再跟行政資源結合在一起。另外，實行大部制以后，我們有專門的監察機構，把執行機構進行整合，一旦這個做到了以后，很多事情不該做就不會進入決策層。應該做得也不會遺漏在決策層之外，資源不足可以投入更多的力量。

記者：此次真正實行大部制以后，我們面臨的主要問題是什么？

毛壽龍：實際我們面臨的問題非常多。目前來講，基本的環境并不是很好。大部制體制改革，決策、執行、監督三者相對分離，這三者之間相協調非常困難。很多人有一種“官本位”的思想，什么叫官本位？就是官大一級壓死人。大官和小官之間，小官總是聽大官的，實際未必是這樣。

但是要讓決策、執行、監督三者之間在法律面前人人平等，在法律制度面前人人平等，要做到這一點還是有一定難度的。我們說官員權威來自哪里？真正的權威來自于決策的科學性和民主性。只有這樣，我們政府做決策以后，你們執行的時候才能為大家所充分理解，而且得到廣泛的支持。而不是很多決策以后缺乏民主性，一出去就被人笑話，或者說一出去人家說你好，但實際不執行，原因是它的決策過程太快，沒有一個過程，沒有一個足夠的過程，可以讓這項決策充分體現科學性、民主性，充分得到大家的擁護。

所以一般說決策過程慢，被大家接受了，在執行時就不會出現上有政策、下有對策的情況了，這種在將來做都比較難。往往有這種情況，我們在決策時企業、老百姓都不吱聲，但是決策出來了大家開始反對了。我舉個例子，假如北京市要禁煙，政府討論好像沒有多少人反對，但是真正出來了大家還會說，還會有人抽煙，這種情況可能會經常發生。這實際會讓我們面臨一些難題，就是大部制剛開始時，我們覺得可能進行得比較順利，但是慢慢的我們發現阻力越來越大。

大部制到目前為止是一個好的想法，隨著時間的推移，這個想法是不是最好的我不敢確定，起碼到現在來說還是不錯的。我希望實行大部制之后，我們國家能夠更好地建設服務型政府，在組織效率上有所提高，促進職能轉變，邁出一大步，上個新臺階。