公仆還是“公主”？

汪利娜

近年來，房價飆升，地王頻現，房地產泡沫驚魂不散，讓消費者望房興嘆，而公務員特殊群體享受的福利房更是讓人心顫。

令人困惑的數據

自小平同志1980年代推出市場取向的住房制度改革以來，中國的住房市場從無到有、從小到大。改革緩解了多年來城鎮居民幾代同堂的住房短缺, 使城市城鎮人均住房不足4平方米提高至28平方米；改革造就一大批“有產者”，使普通百姓第一次有了屬于自己的實物資產；改革造就了一個以住房為主的房地產支柱產業，盡管任何國家不可能只依賴一個產業謀發展，支柱產業也不是終身制，但“住與行”的確是當下中國百姓最關心的頭等大事，也是以消費為導向經濟發展的動力源；改革給中國金融業帶來了前所未有的巨變，使個人住房信貸開始進入尋常百姓家，促進了商業銀行從大項目、大企業、大筆貸款向小百姓、小筆消費貸款的轉變。改革更影響中國社會制度和經濟制度的方方面面，給收入分配制度、土地制度、產權制度、法律制度和金融體制等帶來了巨變。

然而，在住宅市場化改革實施多年的今天，仍有一些有權勢的國家機關、壟斷企業，靠以往無償劃撥的土地，以集資建房之名，行福利分房之實。從歷年城鎮住房的投資結構中，我們可以看到：房地產企業商品住宅投資占城鎮住宅投資的比重，已達到了85%；從每年城鎮住宅竣工面積中，商品住宅占到72%，顯然，無論是從投資規模和竣工量上看，房地產開發企業供給的商品房占比在不斷提高，但非市場化的供給仍占有一定的比重（圖1和圖2），當然這些并不都是公務員建房。但至少讓人們從一個視角看到了住房供給的“雙軌制”并沒有徹底根除。特別是近年來,房價飆升讓廣大中低收入群體不堪重負。一方面讓普通百姓進入住宅市場，去面對高企房價，另一方面讓少數特殊群體繼續享受非市場化的住房福利，對于這種“超國民待遇”難免人們要問：這是對公務員的一種特殊的住房制度安排，還是對“公民主子”的特殊安排？

福利房生成的土壤

在我國，普通百姓要想集資合作建房，拿地就是一道難以逾越的屏障。雖然《物權法》規定：所有權人對自己的不動產，依法享有占有權、使用權、收益和處分的權利，但在現行“一口進一口”地方政府壟斷土地市場的格局下，城中村的土地房產是小產權，農村的集體建設用地不能按農民的意愿進入市場流轉，城市的土地雖為國家所有，即全民所有，但事實上的所有權卻是地方政府所有、權勢大政府機構占用使用者所有，這就是中國多年計劃經濟、行政等級制度遺留下來的弊病和改革路徑依賴。

在北京和許多地方，一些政府機構在計劃經濟時代靠劃撥無償獲得占有大量土地，即便在今天中直機關每年也有住宅用地規劃和指標，且多采取了無償劃撥或成本價的方式，許多用地是打著科研用地、非居住用地的招牌獲得的，但一轉手改變用途，就成公務員的住房用地。京城各理想地段深宅大院內的單位樓宇、高檔住宅就是最好的佐證。在北京，中直機關有為公務員集資興建“經濟適用房”的做法，上行下效，省直市直地縣政府就更是“八仙過海、各顯神通”了，為公務員提供“兩限”房、經濟適用房有之，以經適房之名興拿地建官員別墅也有之。

此類案例頻頻在媒體上曝光，對此審計、主管部門也不是不察，建住房[2006]196號《關于制止違規集資合作建房的通知》就曾措詞嚴厲：“嚴禁黨政機關利用職權或其影響，以任何名義、任何方式搞集資合作建房，超標準為本單位職工牟取住房利益。”“集資合作建房必須符合土地利用總體規劃和城市規劃，列入當地本年度經濟適用住房建設計劃和年度土地利用計劃，其建設標準、優惠政策、供應對象的審核等要嚴格按照經濟適用住房的有關規定執行”。其實，還是給公務員開了一個后門，允許他們繼續享用廉價住房。這里面存在著利益博弈、曖昧的悖論不說自明。

在中國，公務員就工資而言至少也算是一個中產階級，是社會主流群體的一部分，如果省長、市長、中產階段都買不起房，那讓老百姓怎么能買得起房子。顯然，不是公務員的住房制度出了問題，就是中國的住宅市場出了問題。有人說是丈母推高了房價，我想公務員不買房還可享有物美價廉的住房才是問題的癥結所在。

福利房利弊解析

簡單的否定政府機構為公務員興建經濟適用房，可能也略失公充。因為，公務員也是人，也需要“住有所居”。且人們還能列舉出諸多“國際慣例”，如德國是為公務員提供住房補貼和周轉房的，美國公務員住房政府也是有特殊政策的，當總統的可以入住白宮，當議員也有住房津貼。但故事只說了一半，德國是一個發達市場經濟國家，并帶有濃厚的福利主義色彩，表現在普遍性住房保障制度方面，不僅官員有住房補貼，大學生和社會的弱勢群體都享有住房補貼，政府為個人購房參加住房互助儲蓄的提供獎勵資金，且各國普遍實行官邸制，克林頓卸任后還得自己到紐約去買房子。因此，各國的國情不同，政府的財力不同，政策取向也不同。因此，國際慣例也要因地制宜、因國而異的。

中國是一個發展中國家，住宅市場仍處在以自住需求為主、改善和投資需求為輔的發展階段。中國的城市化還遠沒有完結，人均GDP也才剛過3000美元，我們的經濟實力與人均GDP4萬多的發達國家相比仍相差甚遠。在此時讓房價瘋漲、“超英趕美”可能會加劇資產價格扭曲，從而加劇國民消費結構的扭曲和資源配置的扭曲。當一個社會企業和個人都一門心思地靠房地產投資投機致富，而不愿意將有限的資源用于創業，靠實體經濟的發展去致富，那么，這種投機炒作之風將使中國的住宅市場失去健康發展的基礎。面對房價的瘋狂，政府的職責應去規范住宅市場，優化結構，增加可支付住房的供給，而不是給公務員“超國民待遇”。

在新的市場環境下，為公務員提供福利房，其弊端也是顯而易見：一是影響政府的公信力。時代變了，我們不可能要求現代人像老一輩執政黨人那樣吃苦在前、享受在后，但新時代對政府的公信力和執政能力要求更高，如何以人為本、以民為本，科學發展、和諧發展向執政者提出了更高的要求和考驗。特權特殊待遇過多會影響公務員作為人民的公信力。二是形成新的收入分配不公。中國是一個發展中國家，但收入差距以基尼系數來算已達到0.46,已超過了美國。中國人均剛過3000美元，卻步入世界奢侈消費大國的行列。如果說以往的收入分配差距擴大，主要體現在工資收入上，現如今，房產和其他資產型收入對收入差距的影響比工資的收入要大得多。一個公務員在北京四五環內拿到一套100平米物美價賺的住房，那價值就是300多萬，且一些公職人員，在政府機構和國有企業之間多換幾個崗位，拿到的房子可能就不止兩套三套。一個工薪階層一輩子才賺多少錢？在一定程度上，當前收入差距的擴大與住房體制改革的“雙軌”制和官本位不無關系。這也就難怪當下大學畢業都愿意進國家機關當公務員。一個公務員崗位成百上千人爭搶，其最大的誘惑不是工資而是福利和安全。這也就難怪中國出不了比爾·蓋茲這類創新型人才。人人都想靠納稅人的錢過安穩的日子，誰來為這個社會生產和創造呢？由此帶來了收入分配扭曲難道不值得我們反思和警醒嗎？

三是尋租創租行為泛濫和滋生腐敗。許多老外搞不懂中國房價上漲的動因，按國際上通行的租售比和房價收入比來算中國人的購房的可支付能力，然而他們忽略了中國的國情，人們“買房出租長線投資與買房出售短線投機”是不一樣的，人們“有房產買房子和無房子去買房子，其可支付能力也是不一樣的，前者靠的是財富的積累，后者只有收入現金流。而一些公職人員和國有壟斷企業，手中掌控著公共的權力，掌控著大量的資源，具體包括社會資源（對資源配置的政治影響力）、自然資源（土地使用占有）、物資資源（住房）和金融資源（貸款和股票），這些原本是為人民服務的資源，也可在利益的驅使下成為為自己、為少數人謀利的資源。也許正是這種靠資產致富的誘惑催生了公務員及壟斷行業住房消費與分配中的腐敗，加劇了不同部門、企業尋租和創租行為，由此帶來實物資產占有與分配的不公，是我國轉型期收入差距擴大不可忽略的因素，也是社會安定和諧的一大隱患。

改革可選擇的方案

為遏制房價上漲過快，并妥善解決公務員的住房問題，首先，應嚴格限制政府部門、壟斷行業和單位的自建房分房等非市場化行為，任何單位將以往靠行政劃撥獲得的土地轉為居住用地時，應按市場價格補交土地出讓金和土地增值稅，因為土地是全民所有，少數人的無償占有，低價占有，其實質是侵占了全體國民的福利。還應限制單位自建住房的建筑面積、標準，防止非市場化的住房供給扭曲住宅商品化的改革基本取向，形成新的收入分配不公。其次，大力發展公共租賃房，公共租賃與廉租房的最大區別在于：可以向住房困難和暫時買不起房的廣大中低收入群體提供。公務員公寓或公務租房住，可以對改變我國住宅市場因“只售不租”帶來的結構性扭曲，對優化市場結構產生試范效應。再次，讓公務員進入住房市場，按市場等價交換原則購買和租賃，可以讓公職人員更好的了解民生，體恤民情，準確把握市場脈搏，包括：住房的供需現狀、國民可支付能力、市場秩序、信息可得性、透明度，交易的便利和產權的保護等，為政府出臺規范住宅市場政策法規產生積極影響，使政策更有的放矢，對癥下藥，提高其的有效性。只要公務員與國民同甘共苦，我們相信“面包會有的、房子也會有的”。