互聯(lián)網(wǎng)復雜性要求協(xié)同管制

文 杜娟

在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，沒有任何一個部門能夠包辦所有的環(huán)節(jié)，必須要協(xié)同管理，多部門齊抓共管，這樣才能營造健康的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

互聯(lián)網(wǎng)的影響日益擴大。今天，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面，互聯(lián)網(wǎng)對軍事、政治、社會文化等領域的影響進一步加大。在2009年，互聯(lián)網(wǎng)成為了獨立的軍事力量——2009年6月和12月，美國和韓國分別成立了各自的“網(wǎng)絡司令部”，以協(xié)調(diào)網(wǎng)絡安全和指揮網(wǎng)絡戰(zhàn)。無論是奧巴馬引領的“互聯(lián)網(wǎng)政府”，還是社交網(wǎng)站在伊朗大選中扮演的重要角色都清楚地展示了互聯(lián)網(wǎng)在政治領域發(fā)揮的放大作用。而在頻頻發(fā)生的網(wǎng)絡與信息安全事件將人們對于互聯(lián)網(wǎng)安全的關注引發(fā)到前所未有的高度。

“互聯(lián)網(wǎng)的屬性越來越復雜，于是在文化、社會領域形成了對行業(yè)管理的新要求。”近日，工信部電信研究院副總工陳金橋博士在采訪中表示，“監(jiān)管機構要研究如何通過完善的技術、經(jīng)濟管制手段，為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理提供有力保障。”

需求變化推動融合監(jiān)管

實際上，傳統(tǒng)意義上的通信監(jiān)管正經(jīng)歷著深刻的變革。陳金橋介紹，全球電信業(yè)監(jiān)管因時而變，這與國際金融危機的影響密不可分。國際金融危機從實體和虛擬領域影響世界的經(jīng)濟環(huán)境，體現(xiàn)在通信行業(yè)的監(jiān)管領域，監(jiān)管需求的變化體現(xiàn)在四個方面：第一，加強通信監(jiān)管的社會屬性，承擔更多的刺激經(jīng)濟發(fā)展的職能；第二，刺激市場競爭，加速產(chǎn)業(yè)“造血”能力，增強企業(yè)抵御金融危機的能力；第三，擴展監(jiān)管機構職能，突出政策執(zhí)行力，使產(chǎn)業(yè)政策落到實處；第四，規(guī)范市場環(huán)境，放松企業(yè)并購審查，鼓勵融資，構建產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸血機制。

技術變革、市場變化及產(chǎn)業(yè)融合交互作用，推動電信監(jiān)管的范圍、對象及內(nèi)容發(fā)生重大的轉變，電信監(jiān)管機構面臨的挑戰(zhàn)日趨嚴峻。歐盟、美國等國家和地區(qū)，正是通過不斷完善和豐富監(jiān)管內(nèi)容和手段來刺激電信市場競爭，增強產(chǎn)業(yè)活力。

而且由于產(chǎn)業(yè)價值鏈的延伸，產(chǎn)業(yè)鏈與競爭主體的復雜化推動監(jiān)管領域不斷擴大以及監(jiān)管對象的媒體屬性和社會屬性增加，今天，傳統(tǒng)的電信監(jiān)管面臨著其他產(chǎn)業(yè)的沖擊。“媒體、文化等內(nèi)容逐漸納入了監(jiān)管視野，這使得電信監(jiān)管機構正在調(diào)整角色，在內(nèi)容管理方面處于協(xié)同位置，與其他行業(yè)的監(jiān)管部門共同完成監(jiān)管工作，這一點從2009年的打擊手機淫穢色情網(wǎng)站等專項活動中可以看出來。”陳金橋認為，雖然基礎電信運營商在轉型中正在加強對于增值業(yè)務市場的影響力，但騰訊等有實力的企業(yè)正在擺脫這種影響。另外，受手機掃黃等專項行動的影響，依賴原運營商代收費模式比較困難，這也加速了騰訊等企業(yè)擺脫運營商影響的進程。這種趨勢要求行業(yè)監(jiān)管部門在監(jiān)管中，必須調(diào)整原來的監(jiān)管對象和監(jiān)管內(nèi)容。

>> 工信部電信研究院副總工程師陳金橋博士

互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的內(nèi)生性

談到互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，陳金橋認為，首先要澄清兩方面的問題。第一，互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管是從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的內(nèi)部需求出發(fā)的。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢煞指畹囊徊糠郑W(wǎng)絡生活已經(jīng)是一種常態(tài)，并呈現(xiàn)出紛繁復雜的態(tài)勢。與此同時，由于營利的驅動，很多互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站利用自身的平臺，傳播違規(guī)、有害的信息，這就使互聯(lián)網(wǎng)的負面影響被放大。比如，互聯(lián)網(wǎng)有害信息對于網(wǎng)民特別是青少年網(wǎng)民造成了嚴重的傷害，所以是為了公眾的利益，需要對互聯(lián)網(wǎng)進行監(jiān)管。

“那種認為互聯(lián)網(wǎng)是高度自由的應該完全開放的時代已經(jīng)過去了。但事實上，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)與原來互聯(lián)網(wǎng)設計的初衷不同。”陳金橋說。

第二，互聯(lián)網(wǎng)的管理是極其復雜的，互聯(lián)網(wǎng)上存在的問題是隱蔽的，并且互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)在已經(jīng)與現(xiàn)實生活分不開，因此，互聯(lián)網(wǎng)的管理也要從現(xiàn)實生活延伸至虛擬空間，毫無疑問，這就需要各行業(yè)監(jiān)管部門進行協(xié)同管制，密切配合，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，形成齊抓共管的局面。

由此我們看出，互聯(lián)網(wǎng)的管制必須依靠監(jiān)管工具的革命和監(jiān)管機制的創(chuàng)新。比如需要借助過濾技術、備案清理、取證等技術工具，需要引入手實實名制等新型的管理制度。基于此，陳金橋認為，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的重要環(huán)節(jié)主要在于兩方面：對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理提供資源保障；對互聯(lián)網(wǎng)非法內(nèi)容查處提供技術支持。

2009年，各國政府分別出臺政策加大互聯(lián)網(wǎng)的管理力度，內(nèi)容審查、過濾、封堵網(wǎng)站等措施被越來越多的國家所采用。比如，德國在2009年6月立法賦予執(zhí)法機關封鎖含有兒童色情內(nèi)容網(wǎng)站的權力；法國在2009年5月，立法保護知識產(chǎn)權，用戶多次非法下載將會被切斷網(wǎng)絡連接；澳大利亞計劃在ISP層面安裝過濾軟件，阻止網(wǎng)民訪問啟有犯罪內(nèi)容的網(wǎng)站；日本在2009年推出了“FILTERing”免費過濾軟件。

我國監(jiān)管部門在互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管方面形成了分工合作的管制體系。2009年2月4日，工信部修訂出臺《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》，對增值電信業(yè)務提供者的經(jīng)營行為規(guī)范做了修訂。2009年5月，工信部發(fā)布《關于加強互聯(lián)網(wǎng)備案管理的工作方案》，突出了對基礎電信運營企業(yè)和重點接入服務商的政策落實。2009年7月，工信部聯(lián)合11部委出臺《關于建立境內(nèi)違法互聯(lián)網(wǎng)站黑名單管理制度的通知》，加強對互聯(lián)網(wǎng)站從業(yè)者的信譽管理，形成互聯(lián)網(wǎng)管理各部門、各地區(qū)之間的對違法網(wǎng)站的協(xié)同聯(lián)動管理機制。2009年12月，CNNIC發(fā)布《關于開展域名注冊信息專項治理的通知》，繼續(xù)開始域名注冊信息專項治理，要求各注冊服務機構繼續(xù)對域名注冊信息采取有效的核查措施。

協(xié)同聯(lián)動營造健康環(huán)境

目前，世界各國在互聯(lián)網(wǎng)管理方面都認同了協(xié)同管理機構，并且采取了一系列共性的管理方式：互聯(lián)網(wǎng)基礎設施、底層資源、技術平臺等由行業(yè)管理部門集中管理，而互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容則由多部門分工管理。

歐美國家建立的協(xié)同管制體系主要是圍繞融合性管制機構進行的。在這些國家里融合性管制機構負責電信業(yè)務、廣電業(yè)務以及融合性業(yè)務管理，以及負責取消許可要求或實行統(tǒng)一授權。沒有設立統(tǒng)一的內(nèi)容管理機構，新聞、游戲、版權等分屬不同的部門管理。同時，歐美國家還建立了內(nèi)容分級、青少年保護、個人信息保護等相應的法律制度。

我國新型電信監(jiān)管的模式主要是由電信監(jiān)管機構（工信部）承擔網(wǎng)絡、資源、業(yè)務等管理職責，實行嚴格的業(yè)務管理模式和嚴格準入管理和內(nèi)容管制；同時，建立由新聞辦、廣電、文化、新聞出版等部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)容管理機構。

結合現(xiàn)有的協(xié)同管制思路，陳金橋預測，“年我國監(jiān)管部門在互聯(lián)網(wǎng)管理方面的工作比較清晰。首先，打擊網(wǎng)上淫穢色情信息的專項治理整頓工作還會繼續(xù)，并且還要在一些重災區(qū)深入進行，這是一項長期的工作，而并非各監(jiān)管部門的短期行為。其次，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的制度建設將進一步展開。第三，在業(yè)務管理方面，今年監(jiān)管部門修訂并出臺網(wǎng)絡電視、音樂、文化、隱私等方面的相應法規(guī)。”

“在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，沒有任何一個部門能夠包辦所有的環(huán)節(jié)，必須要協(xié)同管理，多部門齊抓共管，這樣才能營造健康的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。”陳金橋說。