論欠發達地區農村公共文化服務體系建設的基本原則

劉漢一 劉圣蘭

（江西農業大學 江西 南昌 330045）

一、欠發達地區農村建設公共文化服務體系的歷程與現狀

黨和政府歷來高度重視文化事業，尤其是農村文化事業的發展。在人民公社時期，即便在欠發達地區的農村，雖然經濟相當落后、農民物質生活貧乏，文化活動卻開展得轟轟烈烈，業余劇團或文藝宣傳隊在各地都有組建。各種民間傳統藝術形式，如舞龍、舞獅、地方戲等都有經常性的演出和展示。那時的農村文化與城市文化相比較，差距并不大，有的甚至比城市還更活躍。農村文化的繁榮，直接原因在于政府的重視。這種重視在勞動分配體制上得以充分體現：農民只要是組織宣傳隊或者業余劇團，都可以記工分，其報酬和所有同等勞力一樣，甚至在誤工期間還可以領到額外補助，待遇上沒有后顧之憂；凡是從事文藝活動、宣傳演唱所需要的經費，都可以在大隊一級的公益金項目中予以報銷。開展文化活動有待遇，文化活動經費有來源，農村公共文化服務體系在政府包攬體制下使農民的基本文化權益得到了保障。

改革開放以后，農村公共文化服務體系發生變化，農村文化事業曲折發展。1982年第五屆全國人民代表大會第五次全體會議所作的《關于第六個五年計劃的報告》中提出：六五（1981—1985）期間，要“基本上做到市市有博物館，縣縣有圖書館和文化館，鄉鄉有文化站”。1984年《國務院辦公廳轉發文化部關于當前農村文化站問題的請示的通知》指出，“明確文化站的專職人員編制，注意改善他們的待遇。為了完成文化站所承擔的任務，應當逐步做到每站配專職人員一人，由文化事業經費供給。他們的工資、福利等與文化館干部同等對待。文化站的事業編制由地方解決。”“地方財政對文化站的經費補助，隨著經濟的發展，根據地方財力的情況，也應逐步增加”。由于中央的高度重視，20世紀80年代至90年代初，農村文化進入了一個全新的發展時期。這時期，全國大多數地方包括欠發達地區農村，基本上都建立了市、縣、鄉三級文化服務站，尤其是組織人事部門逐漸解決了農村基層文化站一站一編的問題，基層文化服務專職人員的工資待遇、活動經費得到保證。農村公共文化服務體系中重要的環節——基層文化陣地得到加強，基礎文化設施建設開始起步，農村文化進入一個新的繁榮時期。

但是，從90年代中期開始，隨著新的政府機構改革和財政管理體制改革的進行，文化管理體制改革沒有及時跟上，剛剛起步的農村公共文化服務體系遭受嚴重打擊，農村文化事業跌入低谷。一方面，各地農村在重視經濟發展的同時，普遍忽視文化事業發展。尤其是欠發達地區農村，發展經濟成為當地政府的頭等大事，“人、財、物”各種資源都投向能夠最快、最大體現經濟效益的部門，以社會效益為核心的文化事業被“邊緣化”，農村文化事業投入嚴重不足。很長一段時期，不少地區由于財力問題，除了文化系統在編人員的人頭經費列入財政預算外，其他文化事業經費，例如文化基礎設施建設與維修經費、群文活動經費等都未列入財政預算，直接導致農村文化基礎設施建設嚴重落后。

另一方面，農民參與文化建設的積極性受到影響，因為不僅投入沒有經濟效益，相反還可能影響正常的勞動收入。稅費改革以前，政府組織開展鄉村文化活動，參加的人員還可以計義務工，稅費改革后取消了義務工，農村文化活躍分子的積極性受到打擊。

近年來，隨著科學發展觀的貫徹落實，農村文化事業迎來了新的春天，農村公共文化服務體系建設受到高度重視：2005年11月，《中辦國辦關于進一步加強農村文化建設的意見》〔中辦發（2005）27號〕給農村公共文化服務體系的建設提供了政策保障；2005年12月，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》〔中發（2006）1號〕給農村公共文化服務體系建設指明了具體的方向；2006年9月，中辦國辦頒布《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，對建設農村公共文化服務體系提出了明確具體的要求，進行了全面細致的安排；10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過的 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》為重點投入農村公共文化服務體系建設作出了明確規定；2007年7月，中共中央政治局召開會議，研究加強公共文化服務體系建設，提出要堅持把建設的重心放在基層和農村，著力改善農村和中西部地區公共文化服務網絡。此后，國家發改委、財政部、文化部和各省、市、自治區都出臺了一系列的措施和文件。

國家政策措施的到位，使建立農村公共文化服務體系有了最基本的保障。一些經濟發達省份依托財力優勢，通過加大資金投入、建設完善基層文化設施、開展“送科普、送電影、送戲下鄉”行動、建設“信息共享工程”等具體措施，使農村公共文化服務體系迅速得以恢復，并在新的基礎上有了新發展。然而，與發達省份提出要“率先全面構建農村公共文化服務體系”相比較，中西部欠發達地區則任重道遠。如何結合本地區政治、經濟、文化、社會發展實際，構建有本地特色、操作性強、可持續發展的農村公共文化服務體系，還有許多理論與實踐問題需要探討。

二、欠發達地區農村建設公共文化服務體系應堅持的基本原則

1.政府主導的原則。

公共文化服務體系是政府舉辦的、非營利的、普及文化知識、傳播先進文化、保障公眾基本文化需求的各種文化組織和文化服務的總和。這一體系的主要特征是公益性。“政策調節，市場監管，社會管理，公共服務”是社會主義市場經濟條件下新型政府應承擔的主要職能，為大眾提供公共服務是其中一個職能。公共文化服務是政府提供的公共服務的重要組成部分，建設公共文化服務體系又是政府公共服務的重要方面。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出，在健全公共文化服務組織體制和運行機制方面，“各級政府要發揮主導作用，加強對公共文化機構的指導、監督，并從資金、設施、場地、機構、人員等方面，保障公共文化設施正常運轉和功能的充分發揮。”這一原則要求，對欠發達地區農村建設公共文化服務體系至為重要。

當今世界，公共服務理念風靡全球，市場經濟發達的國家興起了新公共管理運動，其主要內容就是在傳統的、政府主導的公共服務領域引入市場機制，以期改進和提高公共服務的質量。我國公共文化事業的機制改革可以借鑒國外新公共服務理念，但絕不能照搬照抄國外新公共服務體系構建的經驗，簡單地依賴市場。在我國，尤其在欠發達地區農村，文化產品和文化服務還是“稀缺資源”，如果完全依靠市場機制提供，必然導致產品和服務價格昂貴，農民群眾無法享受帶來的好處，從而背離公共文化服務的公益性理念。新一輪文化體制改革的一個重要特征，就是將文化部門分為公益性文化事業和經營性文化產業，而對公益性文化事業改革的主要內容就是要加強政府主導、增加投入。絕不能簡單認為文化體制改革就是推向市場、給政府減負，恰恰相反，強化公共文化服務體系建設，更要突出政府主導原則。

堅持政府主導原則，有利于在公共文化服務體系建設中體現社會公平。目前，我國城鄉公民之間的文化權益不公平現象十分突出：城市居民文化生活比較豐富，享受著各種高水準的文化消費；而農村群眾的文化生活相當貧乏，欠發達地區農村相當一部分農民享受不到基本的文化生活。這種城鄉公民之間的文化權益不公平現象導致了農民生存心理的嚴重失衡，成為構建和諧社會的障礙。構建農村公共文化服務體系，是實現和保障農民群眾基本文化權益、促進社會和諧的戰略措施。總體來看，我國已進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。只有在政府的主導下，公共文化服務體系的建立才能實現向農村傾斜、向欠發達地區傾斜、向貧困農民傾斜，使農民群眾普遍享受公共文化服務帶來的好處。

堅持政府主導原則，有利于公共文化服務體系建設的可持續發展。構建公共文化服務體系，不是單純地搞設施建設，也不是單純地搞幾項活動，而是要形成多層次、多樣化的覆蓋網絡，使文化產品、文化服務能夠惠及廣大群眾。公共文化服務體系的建設，一方面需要經過一個長期建設的過程，另一方面要求為人民群眾保持穩定的、長久的服務。欠發達地區農村由于經濟發展較慢、基礎薄弱，公共文化服務體系建設更是一項長期性、艱巨性的歷史任務，需要政府將其列入規劃、形成制度，并在此基礎上研究制定和完善相關法律，保障政府公共財政對公共文化體系建設的投入不斷增長。只有在政府主導下，才能改變以往在農村公共文化建設和管理上的隨意性、人為性狀況，避免建設過程中的時緊時松、大起大落。

2.農民主體的原則。

當前，在黨中央、國務院的高度重視下，欠發達地區各級政府對農村公共文化服務體系建設開始采取一系列具體措施，也取得了一定的成績。但是，在如何調動農民參與的積極性方面還存在不少問題。比如，近年來，不少地方政府注重為農民送戲、送書、送科技，這種專項活動有一定的效果，但在實踐中存在兩個不足：一方面，從內容上看，送去的文化產品不一定符合農民的需要。勿庸諱言，現在有不少文化產品的制造者、提供者、傳播者，只把眼光主要放在反映都市生活上，并不熟悉農村、了解農民，又不深入鄉村進行調查研究，想當然地描寫農村的情況，以自己的需要來揣摩農民的需要。這種“閉門造車”生產出來的東西，根本不符合農村實際，自然不受農民歡迎。另一方面，從形式上看，這種文化服務很難把文化送到所有村，即使送到了村，也往往是“蜻蜓點水”，難以從根本上解決農民的“文化溫飽”。而且對農民來說，這樣一種“喂食”式的幫助，可供農民選擇的余地不大，參與的熱情也不高，解決問題的關鍵在于確立農民主體的原則。

農村公共文化服務體系的主要功能就是為廣大農民群眾提供必須的文化產品和文化服務。農民是農村公共文化服務體系建設的實踐者和受益者，是農村公共文化服務體系建設的主體。農民主體的原則，決定了農村公共文化服務體系就是要為農民服務。構建農村公共文化服務體系，必須以滿足農民的文化生活需要為根本出發點，使文化產品和文化服務與農民的生產勞動、生活方式相適應，與農民群眾的接受能力相適應。新中國成立以來，尤其在改革開放初期，眾多的文藝工作者深入農村，創作了大量文藝作品，為農民群眾提供了豐富的精神食糧。那時的文藝作品說的是農民的語言，反映的是農民身邊的事情，讓農民感到親切自然，使農民群眾在享受基本文化權益的同時，感覺自己處于中心地位而非邊緣地位。今天，構建農村公共文化服務體系，更應該繼承和發揚優良傳統，找準農民的真實需求，提供農民需要的文化產品。有調查表明，在欠發達地區的農村，農民群眾最需要的是致富信息、農業科技、衛生保健知識等。政府如果不做調查研究，只是熱熱鬧鬧地送幾臺戲下鄉，難免被認為是做表面文章，達不到實際的效果。

農民主體的原則，決定了農村公共文化服務體系必須充分發揮農民的主體作用，讓農民成為文化產品的創造者、文化服務的提供者，以滿足農民群眾日益增長的多樣化的文化需求。上世紀90年代以來，農村公共文化服務體系建設出現的困境，根本原因就在于忽視了農民作為文化創造主體的作用。在農村文化創造、傳播過程中，農民成為旁觀的局外人、簡單的接受者，這種身份造成農民對文化建設的冷漠。事實上，農民需要文化，文化更需要農民。要大力發展農村民辦文化，使農民群眾成為農村文化建設的主體。要積極扶持熱心文化公益事業的農戶組建文化大院、文化中心戶、文化室、圖書室等；支持農民群眾自籌資金、自己組織、自負盈虧、自我管理，興辦農民書社、集（個）體放映隊等；大力扶持民間職業劇團和農村業余劇團的發展；支持農民從事農村特色文化產品開發和文化服務。在欠發達地區的農村，由于政府財政投入有限，構建公共文化服務體系尤其要重視發揮民辦文化的作用，拓展文化產品和文化服務提供渠道，豐富文化產品和文化服務內容。

［1］曹愛軍，方曉彤.新農村公共文化服務系統構建研究［J］.農村經濟，2010，（2）.

［2］曾崇碧.西部農村公共文化建設問題及對策［J］.重慶教育學院學報，2009，（4）.

［3］盧華東.政府構建農村公共文化服務體系的原則與任務［J］.社科縱橫，2009，（7）.