中美兩國代議制度之比較

陳剛文玉

（南昌大學 江西南昌 330031）

“代議制度，也稱代議制或代議民主制，是直接民主制的對稱，是現代國家廣泛實行的政治統治形式，強調由公民選舉產生的代表組成國家權力機關，行使管理國家事務的權力。”［1］P215現代民主國家廣泛采用代議制，其中以中國的人民代表大會制和美國的議會制最為典型。由于兩國歷史文化背景、社會意識形態等方面的不同，這兩種代議制度，無論是在形式上還是在實質上都表現出了一定的差異。

一、組織原則與職權上的差異

按照馬克思恩格斯的經典論述，無產階級國家應當按照“議行合一”的原則來組織國家政權。中國的人民代表大會制度即體現了這種原則。“議行合一”的思想最先由盧梭在《社會契約論》中提出，馬克思在吸收盧梭思想和巴黎公社的實踐經驗后發展、完善了這種思想。“‘議行合一’體制的根本特征是：人民選舉產生并加以監督的代表機關，既行使行政權又行使立法權，甚至包括最高審批權和最高檢察權”。［2］在我國就表現為，全國人民代表大會統一行使國家權力。按照憲法和有關法律的規定，全國人大的職權可以歸納為最高立法權、最高任免權、最高決定權、最高監督權以及全國人大認為應當由它行使的其他職權。

美國的議會制是按照“三權分立”的原則組建的。這種思想最先由洛克提出，后經孟德斯鳩完善，其主張將國家權力分為不同的部分，交由不同的機構行使。在這種原則的指導下，美國的國家權力分為立法、行政和司法三個部分，分別交由國會、總統和法院行使，各個權力部門之間既相互獨立又相互制約，國家沒有真正意義上的最高權力機關。按照美國“三權分立”的組織原則，國會主要掌握立法權。但除了立法權外，國會還享有財政權、調查權和彈劾權。財政權即所謂的“錢袋權”是國會制約總統的重要手段，法律規定，聯邦政府的收支必須嚴格限制在國會同意范圍之內，沒有國會的撥款，聯邦政府就無法運行。

美國國會可以通過“錢袋權”來監督政府，而我國政府集財政的預算權和決算權于一身，各級人大對政府財政預算審批監督存在不同程度的“程序合法、實質虛置”，這樣就很容易造成建設項目重復、財政浪費的危險。因此，應該加強人大對政府的財政控制力度，管好“錢袋子”，用好納稅人的錢。

二、組織結構上的差異

鄧小平說：“我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”［3］全國人民代表大會統一行使最高國家權力。但由于全國人大代表總數較多，且絕大多數是兼職的，大多數時間里他們都要回到自己的崗位上。為了解決這種人大代表數量較多，不便于經常開會，會期又短，不能及時、有效發揮最高國家權力機關作用的問題設立了人大常委會。人大常委會對人大負責,受人大監督，它在全國人大閉會期間，行使憲法和法律規定的職權，制定法律、做出決定并監督其實施。

美國的國會實行“平衡的兩院制”，即國會兩院權力相當，共同享有立法權。“國會的兩院制一部分地源于“康涅狄格妥協”，它力圖平衡眾議院所體現的人口大洲的優勢和在參議院中得到滿足的小洲對平等決策權的要求。［4］此外，兩院制結構還基于另一種考慮，即通過兩院結構的相互制約，起到控制眾議院的作用。“美國的制憲者們將參議院譽為“智慧之院”，認為其主要功能是在于“冷卻”眾議院表現的民眾激情，有效的制約和平衡眾議院。”［1］P218國會也設立常設委員會，但它是工作機構，不能做出任何有法律效力的決定。

三、組成人員上的差異

中國人民代表大會的組成人員稱為人大代表；美國國會兩院的組成人員稱為議員。我國的全國人大代表和美國的國會議員在資格、構成、產生和任期等方面都有所差異

1.資格上的差異。我國憲法規定：凡年滿十八周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、財產狀況等都有選舉權和被選舉權 （但依法被剝奪政治權利的人或患有疾病而不能行使代表權利的人除外），這就使我國99%以上的成人都有選舉權和被選舉權。美國憲法規定：任何年齡滿二十五歲，取得美國公民資格滿七年，于某州當選而并為該州居民者，都可以擔任眾議員；任何年齡滿三十歲，取得美國公民資格滿九年，或于某州當選并為該州居民者，都可以擔任參議員；但精神病患者、無行為能力、嚴重刑事犯罪者、被剝奪政治權利的除外。

2.構成上的差異。我國的全國人大代表人數較多，總額不超過3000人，且多是兼職的。全國人大代表和其他國家機關官員可以“相容”即二者可以相互兼任，但法律規定人大常委會組成人員必須是專職的且不得擔任行政、審判、檢察機關的職務。多年來官員代表在人大代表中所占的比例較高，引起了不少的爭議。美國的國會議員的人數較少，是職業的、專門的職務。國會、總統和最高法院不允許有人事上的重合即實行“回避政策”，除副總統擔任參議長外，其他任何政府官員和司法機關人員不得同時擔任議員。根據美國憲法，按各州人口比例選舉產生眾議院議員435人，按每州2人選舉產生參議院議員100人。當選議員的人以律師所占的比例最大，其次是企業家和銀行家，來自工人階級的代表很少。

3.產生上的差異。由于現實國情的制約，全國人大代表還不能完全由直接選舉產生。我國選舉法規定，全國人大代表是按省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊由間接選舉和差額選舉產生。選舉經費由國庫開支，這樣就保證了選舉的公正性，杜絕了金錢政治。美國憲法規定，國會議員均由直接選舉產生。參議院代表州，由50個州不論大小，各出2名構成；眾議院代表人民，按各州人口占全國人口的比例分配至各州直接選舉，但每個州至少應有議員1名。在美國，議員選舉的費用巨大，平均每位議員的選舉要花費上百萬美元，其選舉經費的主要來源是候選人本人既家族，以及社會各界的捐款。

4.任期上的差異。我國全國人大代表的任期為每屆五年，可以連選連任。美國國會參議員任期為6年，每屆國會屆滿時改選1／3，但同一個州選出的兩名參議員不得同時屆滿。眾議員任期與國會任期相同，每兩年全部改選。

四、人大代表（議員）與選舉單位（選民）的關系上的差異

“在馬克思主義觀點看來，能不能對代表實行監督罷免，是議會的真民主與假民主，完全民主和不完全民主的一個重要標志。”［5］根據馬克思主義的理論，社會主義國家都建立了罷免制。我國選舉法規定：全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監督，選民和原選舉單位有權罷免自己選出的代表。

美國議員獨立行使職權，一旦當選則不受選民罷免，除非犯罪。因為他們主張議員是代表全體人民意志和利益的，議員應該本著自己獨立的能力和意志行使權力。如果給予人民罷免權，就勢必造成選民利用罷免權來威脅議員，造成議員的意志受到外力的左右，而不能做出客觀公證的判斷。

我國法律雖然規定了選民和選舉單位對代表擁有罷免權，但在現實生活中，這種權力應用的還比較少。往往是當代表觸犯法律時，才會被相關部門提起罷免，這只是“被動的罷免”。而選民和選舉單位積極主動地罷免不稱職、無能力的代表，還很少見。之所以會出現這種情況，主要在于沒有建立起選民與代表的責任關系，代表們有權無責，沒有受到選民和選舉單位的監督。為了進一步密切代表與選民的關系，應借鑒美國“議員向選民報告工作”的制度，代表就自己的成績向選民大會作報告，并接受選民的質詢。并推廣“選民評議代表制度”，選民就代表的成績進行評議，對沒有履行好職責的代表要勒令其“下崗”，使選民的監督和罷免權落到實處。

五、與執政黨關系上的差異

一個國家的政黨和政黨制度與該國的代議制度有著緊密的聯系。然而由于特定的歷史和現實原因，中美兩國執政黨與代議機構之間的關系表現出了較大的差異。

在中國，是先有中國共產黨，然后才有全國人民代表大會，黨締造了人民代表大會。黨在人民代表大會中的領導地位是法律規定的。人民代表大會的工作必須堅持黨的領導，這種領導主要是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對人大的領導是通過在人大常委會中設立黨組實現的,人大常委會黨組貫徹黨委的決議，向國家權力機關提出政策建議，通過法定程序使黨的政策上升為國家意志，成為國家法律。

在美國，是先有議會，后有政黨，政黨是在議會派別斗爭中孕育誕生的。美國的執政黨是指總統所在的黨派，由于總統選舉和國會選舉 “不掛鉤”，所以執政黨不一定是議會的多數黨。政黨在議會中的地位也不是法律規定的，而是通過競選實現的。因此，美國的議會選舉就成為黨派之間較量的舞臺，政黨只有獲得了多數的席位，才有可能使有利于本黨的議案在國會中通過。如果執政黨在國會選舉中失利，就會造成國會對總統的牽制，若執政黨獲勝，就會實現總統和國會密切合作的雙贏局面。在美國政黨作用的發揮，主要是通過議會多數黨領袖和議會黨團實現的。

美國的議會制度從確立到現在已有二百多年的歷史，其在工作程序化、規范化，設置內部議事機構，立法與監督等方面都積累了豐富的經驗，其中的許多方面也正是我國人民代表大會制度所欠缺的。因此，我們既要毫不動搖地堅持人民代表大會制度，也要立足國情，學習和借鑒美國議會制度的合理因素，推動社會主義代議制度又好又快發展。○

［1］常士訚.現代國家及其政治制度：東亞與西方［M］.北京:中國社會科學出版社,2008.

［2］浦興祖.中華人民共和國政治制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005.47.

［3］鄧小平文選(第 3 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.220.

［4］施密特，謝利等.美國政府與政治［M］.梅然譯.北京:北京大學出版社，2005.238.

［5］本刊選編.人民代表大與外國議會［J］.云南人大,2009(08).