地方性法規緣何成擺設

□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

地方性法規緣何成擺設

□本刊記者 ■特邀嘉賓 王 濤

法律制定后，只有最后轉化為人們交往行為中對其權利和義務的實際操守，才能使其從紙上的規則轉變成人們行動中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會秩序的構造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設。

新聞背景：

2010年6月11日，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在“百名法學家百場報告會”上介紹說，截至2010年4月底，我國現行有效法律有233部，國務院行政法規約680部，地方性法規近9000部。她指出，這些看似抽象、簡單的數字背后凝結著幾代人的努力，在我國制度建設方面有著重大歷史意義。

然而，有記者近日撰文指出，由于立法和執法過程中的欠缺，再加上部分公民的認識差距，不少地方性法規變成了擺設，有些從頒布施行開始就沒有真正得到過有效的執行。

該記者指出，以廣東省出臺的幾部地方性法規為例便可窺視出地方性法規效力的尷尬。如《廣州市出租屋管理條例》中“暫住人員登記”條款、《廣州市養犬管理條例》中“犬繩”條款、《廣州市出租汽車客運管理條例》中“拒載”條款、《廣州市公共汽車電車客運管理條例》中“降溫”條款等等均缺乏執行度，形同虛設。

事實上，廣東地方性法規的尷尬并非獨有的現象。不少人士指出，中國的許多地方性法規有著“出臺快，忘記快”的弊病。

如何重塑地方立法，值得多方關注。

“有法不依”比“無法可依”更嚴重

□據報道，我國現行有效的法律法規、司法解釋涉及各個階層、各個領域，就其數量來說，應是一個法制很健全的國家，甚至可能屬于世界上的“法律大國”之一。根據您的了解，是這樣嗎？

■從數字上來看，的確如此。改革開放30年，中國的法制建設從無到有，從點到面，從稚嫩到成熟，到目前應該說是比較完備了。我接觸的很多外國法律學者也認為，在形式上我國的立法已經比較完備。特別是地方立法，近些年的發展非?？?。

□在地方性法規不斷產出的當下，也有一些質疑的聲音。近日有記者以廣東省為例撰文提出，不少地方性法規成了擺設。事實上，全國各地或多或少都存在這一現象。一邊是不斷出臺的地方性法規，一邊是越來越多被束之高閣的地方性法規。您怎樣來看這個問題？

■這說明了地方性法規缺少實效約束力。目前，地方在立法與執法層面都存在一定的問題。如立法指導思想偏差、立法理念不夠先進、公眾參與不足、立法技術過于落后等，還有就是執法隊伍建設不足、執法方式單一化等問題。

□不少人士認為，“有法不依”的狀況比“無法可依”所造成的后果更為可怕和嚴重，“有法不依”還不如無法。您對此如何理解？

■“有法可依”卻“執法不嚴”、“違法不究”，使得法治公信力大打折扣。雖然在此出現問題的是地方立法，但是最終損害的是國家法制整體形象。

地方性法規的形同虛設，在一定程度上會使得其減弱甚至喪失權威，從而銷蝕人們本不成熟的法律信仰。這種“有法不依”、“有法不守”的狀態一旦形成后，如要改變這種狀況，其難度將比改變“無法可依”狀況的難度要大得多。

地方立法應當“少而精”

□近些年來，全國各地立法呈現出如火如荼的態勢。人們不禁會問，真的是每一部地方性法規都有制定的必要嗎？

■地方立法的首要任務，是以立法的形式創制性地解決應由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題。也就是說，地方立法體現的是對國家法律、行政法規的“拾遺補缺”，重點解決地方經濟、社會發展中無法可依的問題，并把改革和發展的決策同地方立法結合起來。

□然而，目前的地方立法似乎有著“多多益善”的傾向，甚至出現小法抄大法，導致“三世同堂”、“四世同堂”的局面。對此，您能談談看法嗎？

■地方立法必須以立法法中“根據本行政區域的具體情況和實際需要”為出發點，而不能將立法工作予以定量化、數字化。應當充分發揮地方立法調整范圍小、規范客體單一、針對性強、操作性強的優勢。

地方立法應當具有明顯的地方特色和可操作性，法規體例應當避免“大而全”或“小而全”，需要幾條就制定幾條，做到“少而精”或者“備而不繁”。堅持不求“全”、只求適用的立法原則，做到簡約而有效。

□目前，地方立法還有一種現象：只要社會上一出現某種問題，馬上就有呼吁相關立法的聲音出現。例如，對不孝行為、包二奶行為、在公交車上不給老人讓座行為等都要通過立法以戒之，試圖編織“恢恢法網”，以收“疏而不漏”之效。您認為應當如何看待？

■法律并不是越多越好，法治運行的效果與法律的數量也并不必然地成正比例關系。事無巨細都要立法，必然導致地方人大與政府職能的擴張，使得公權力對市民社會過度干預。同時，法繁擾民也將大大降低法的公信力，嚴重損害法制的權威和民眾對法的敬仰、崇尚和尊重。

從這個意義上講，立法機關要懂得“立法”，更要懂得“不立法”。比如，對需要又可以通過道德、規則、市場等其他社會規范自律解決的問題，地方立法應當退后或退出，為經濟社會的自由活躍發展留下應有的空間。

□就您看來，地方立法應當秉持怎樣的理念？

■地方立法必須樹立科學的立法理念，摒棄“以政府為中心、以權力為本位”的觀念，樹立“以公眾為中心、以權利為本位”的“以人為本”的立法理念。同時，必須改變“重管理、輕服務”的觀念，摒棄法律工具主義。

□具體到實際的立法操作中，如何來體現“以人為本”？

■要從會議室走向現場，多深入基層、深入群眾，深入到生產生活第一線，由“閉門造法”向“開放立法”轉變。

在地方立法中，為進一步發揮公眾參與的積極作用，應當盡快建立起一套行之有效的公民參與機制，充分調動公眾參與地方立法的熱情和積極性，使這一制度得到法律的規范和公眾的了解。

□近幾年來，從中央到地方都在實踐“開門立法”，立法的質量和可操作性有了大幅的提升。您能評價一下嗎？

■地方立法機關在制定地方性法規時引入聽證制度，對于實現地方立法民主化具有積極意義。但是如何將公眾意見真正納入到立法決策程序，提高公眾在立法決策過程中的地位，尚有待于聽證制度的進一步完善。

實踐中，多數地方立法機關都比較重視立法的公眾參與，而且其吸納公眾意見的方式也逐漸多樣化，這些做法為我們擴大立法活動中的民主參與提供了許多經驗。

地方立法必須讓公民認同

□目前，不少地方性法規并沒有得到很好執行，法律的生命在于遵守，您能談談看法嗎？

■這是法律實效的問題。法律制定后，只有最后轉化為人們交往行為中對其權利和義務的實際操守，才能使其從紙上的規則轉變成人們行動中的法律。也只有這樣，法律才能成為人們所期望的社會秩序的構造者和主體自由的保障者。否則，法律只是中聽而不中用的擺設。

□怎么來看地方性法規的可操作性問題？

■目前的地方立法，規定過于籠統、抽象、原則，條文中大量用“及時”、“限期”、“按時”、“增強”、“加大”、“有關”等不確定語言。如對執法主體的法律責任通常情況下就一條規定，即“違反本條例規定的，由有關行政主管部門責令限期改正，按國家有關規定予以處罰”。一旦進入操作階段，就會發現法規條文的規定變得不具體和模棱兩可，很難為執法提供明確、清晰的依據。因此需要在立法技術上予以提升。

□也有觀點認為，公眾沒有自覺遵守是導致地方性法規被虛置的原因。對此，您是怎樣認為的？

■法律的實施更多地取決于社會公眾對于立法價值的認同程度，只有在人們對立法價值產生真正的認同感和共鳴的時候，法律的規范才有可能轉化為人們的內在需求，遵守法律、按照法律而生活，才有可能成為社會的一種自覺和習慣。

然而，在以部門利益和地方利益為核心的立法動機的指導下，在立法機關“獨自擔綱”的立法程序的操作下，相當多數量的法規價值是不能夠與社會價值相契合的，這些法規自然難以得到公眾的自覺遵守。

□在實施過程中，一些執法部門沒有認真履行自己的職責，導致這些法規成了“聾子的耳朵”。執法與監管的不到位，使得法律喪失了應有的嚴肅性。您認為原因在哪？

■再好的法規，如果忽視了執法者的規避能力和虛置可能，最終都可能會落得這樣的結果。當然，我們不能要求立法者全知全能，預見到所有規避法規的可能，也不能在豐富微妙的漢語詞匯中窮盡各種說法，更不能頻繁修改剛制定的法規。

最重要的是立法者在立法之初，就應當有防范執法者的意識，即使不能窮盡各種規避的可能，也必須為日后的解釋和司法機關適用法律預留足夠空間。

尤其在法規實施過程中，要針對出現的各種新問題，及時作出立法解釋和必要的回應，而不是任由執法者自行解釋和適用。

（王濤：中國人民大學博士，憲法學專業。主要研究方向：比較憲法。）