新中國成立后黨領導軍隊體制的演變歷程：1949—1959

張兆東

在革命戰爭年代，中國共產黨創建了人民軍隊，并在革命和建設的過程中逐步形成了黨對軍隊的絕對領導等制度。新中國成立后，在繼承戰爭年代軍事領導體制的基礎上，確立了新的國家武裝力量領導體制。之后，適應政治、經濟特別是軍事發展和保障國家安全的需要，軍事領導體制幾經變革，并呈現出不同的表現形式。在黨對軍隊領導體制的演變中，1949年至1959年是至關重要的時期。在此期間，最高國防領導體制從國家政權組織形式演變到黨和國家共同負責的形式，這10年的變革奠定了今天國家軍事領導體制的基礎。

1949.10—1954.9：“人民革命軍事委員會統一管轄并指揮全國人民解放軍和其他人民武裝力量”

新中國成立前夕，在中國共產黨的號召下，召開了各民主黨派、無黨派愛國人士和各人民團體代表參加的新政治協商會議，籌備建立民主聯合政府。其中，有一個問題引起了與會代表的熱議，那就是新中國應該實行什么樣的軍事制度。大家一致認為，應總結新民主主義革命時期人民軍隊建設的成功經驗，徹底肅清軍閥割據思想的殘余，建立新型的人民軍隊。這個軍隊的特點是不搞地方武裝，“不僅不同于封建軍閥，也不同于資產階級的軍事制度”，以 “新民主主義的軍事制度來統一全國的軍隊”，“政治工作制度是它的靈魂”。

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，確定了新中國的軍事制度，規定：“中華人民共和國建立統一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊，受中央人民政府人民革命軍事委員會統率，實行統一的指揮，統一的制度，統一的編制，統一的紀律。”“人民革命軍事委員會設主席一人，副主席若干人，委員若干人。”軍隊“建立政治工作制度”，“在適當時機實行義務兵役制”。

10月，根據《共同綱領》確定的國家軍事制度，成立了中央人民政府人民革命軍事委員會，毛澤東為主席，朱德、劉少奇、周恩來、彭德懷、程潛為副主席，成員共有28人。此外，還設置了人民解放軍總司令一職，由朱德兼任。軍委日常工作由周恩來主持，從1952年7月起，改由彭德懷主持。中央人民政府人民革命軍事委員會的成立，取代了原有的中共中央軍事委員會的職能，但仍簡稱“中央軍委”。1949年10月、11月和1950年4月，在人民解放軍原總部領導機構的基礎上，先后建立了隸屬于中央人民政府人民革命軍事委員會的總參謀部、總后方勤務部和總政治部。1950年9月，中央人民政府人民革命軍事委員會又設立總干部管理部，以加強對干部的管理和為實行軍銜制作準備。解放軍四總部作為中央軍委的參謀和戰略決策、方針政策的執行機構，是全軍軍事、政治、干部、后勤和技術工作的最高領導機關。

從1949年10月至1954年9月，只在國家政權系統內設立了中央軍委，黨內未再設中央軍事委員會。中央人民政府人民革命軍事委員會，是中國人民解放軍的最高統帥機關，是制定軍事戰略方針、領導國防和軍隊建設的最高指揮機構。中國共產黨對軍隊的領導主要體現在：一是直接由中共中央政治局和書記處決定有關軍事工作的大政方針。二是通過中共黨員在國家軍委構成中占絕對多數來實現黨對軍隊的領導和指揮。在中央軍委的28名成員中，有21名共產黨員，占四分之三；6位主席、副主席中，有5名中共黨員。軍委各總部機關、各軍兵種、各軍區的主要領導人也均是中共黨員。三是通過總政治部領導全軍的各級黨組織。規定“人民革命軍事委員會所屬黨組織，受政治部領導，不屬政府黨委會”，即全軍原有黨組織系統總歸總政治部領導。因此，雖然中央人民政府人民革命軍事委員會領導成員包括少數黨外人士，但仍然保證了中共對國家武裝力量的絕對領導。

1954.9—1958.7：中共中央軍委“擔負整個軍事工作的領導”，國防部“領導武裝力量的建設”

1954年9月20日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議通過并公布了國家根本大法《中華人民共和國憲法》，對國家體制進行了調整，建立起社會主義政治體制。會議決定，設立中華人民共和國國防委員會和國防部，取消中央人民政府人民革命軍事委員會，撤銷中國人民解放軍總司令的設置。同時規定，“中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席”，“中華人民共和國主席由全國人民代表大會選舉”產生，全國人民代表大會“根據中華人民共和國主席的提名，決定國防委員會副主席和委員的人選”。新成立的國防委員會領導成員包括中國共產黨和黨外的著名軍事將領。中共中央政治局和中央軍委的有關決議規定，國防委員會“在實質上是一個有利于對敵斗爭的統一戰線性質的組織，當然不可能也不應該依靠它來實現國家對軍事工作的領導”，“國防委員會不屬政府、也不屬黨”。這實際上表明了國防委員會是咨詢性質的機構，是一個帶統一戰線性質的名義上的國防領導機關，不直接領導、指揮國家武裝力量。根據《憲法》規定成立了國務院，并賦予其“領導武裝力量的建設”的職權，軍事方面需要由政府負責的工作由國務院做出決定，國防部是其領導和管理國防建設事業的部門，負責國防建設方面的具體工作。一屆全國人大一次會議根據國務院總理的提名任命彭德懷為國防部部長。國防部在行政體制上隸屬于國務院，但實際上它是在中央軍委的直接領導下工作的。國防部未設立專門的辦事機構，其具體工作由人民解放軍各總部和國防部辦公廳（兼任軍委辦公廳）等機關辦理。

為加強中國共產黨對人民解放軍的領導，1954年9月28日，中共中央政治局做出《關于成立黨的軍事委員會的決議》，指出：“中央政治局認為，必須同過去一樣，在中央政治局和書記處之下成立一個黨的軍事委員會，來擔負整個軍事工作的領導。”根據這個決議，成立了由12人組成的中共中央軍事委員會，毛澤東任主席，彭德懷主持日常工作。此外，還增設了軍委秘書長、副秘書長職位，在中央軍委的領導下，他們主要負責協調各總部的工作，處理中央軍委的日常事務。毛澤東同時擔任中共中央主席、國家主席、中共中央軍委主席、國防委員會主席，是武裝力量的最高統帥。

鑒于中央人民政府人民革命軍事委員會已取消，經中共中央書記處批準，自1954年10月11日起，中國人民解放軍各總部機關原冠以“中央人民政府人民革命軍事委員會”者，一律改冠以“中國人民解放軍”字樣，如“中央人民政府人民革命軍事委員會總參謀部”改稱“中國人民解放軍總參謀部”。在軍隊正規化、現代化建設過程中，借鑒蘇軍領導體制，中央軍委對人民解放軍總部體制進行了調整，相繼建立了4個新的總部——總軍械部、訓練總監部、武裝力量監察部、總財務部。這樣，加上原有的四總部，形成了與蘇軍一致的八總部體制。

在新的國家軍事領導體制中，中共中央軍事委員會是在中央政治局領導下處理軍事問題的最高領導機關，通過解放軍各總部機構實施對全軍的領導。同時，設立了國防委員會和國防部，由國家主席兼任國防委員會主席，賦予國家主席統率全國武裝力量的職權，規定由國務院領導武裝力量建設，國防部是其具體職能部門。這是一種黨和國家共同負責的國防領導體制。在正常情況下，凡屬軍事、國防方面的重大決策，由中共中央政治局、書記處和中央軍委同國家機構共同作出。因此，這種最高國防領導的組織形式，既體現了黨的領導作用，又有利于發揮國家機構的職能。

由于我軍正處在正規化、現代化建設初期，國防部及軍委各總部缺乏正規、完善的職責條例，對其分工也沒有明確的規定。國防部成立后，各總部仍直接受中央軍委的領導；但為了體現國防部的領導，許多原來由中央軍委和總部頒發的命令、指示，都要求改由國防部署名。然而哪些文件以國防部的名義發布，哪些不用，尚沒有詳細的規定。因此，在工作中有時會發生沖突，這突出地表現在“總參和國防部關系”的爭論上。總參為中央軍委起草的和總參下發的命令、文電，常常因署名問題受到批評，文件有時沒有署國防部的名受到批評，有時署了也受批評。總參負責起草的國防部和總參職責條例，一連五易其稿均未能獲得通過。

應該說，1954年《憲法》確立的軍事領導體制具有合理性，在整體上符合當時的情況；但由于這種體制處于初創階段，在最初的幾年，作為中樞領導機關的軍委、國防部和各總部在工作職責與分工等方面并沒有明確，一直處于在實踐中摸索的階段。

1958.7—1959：中共中央軍委是“統一領導全軍的統帥機關”，“國防部是軍委對外的名義”

人民解放軍在學習蘇軍進行正規化、現代化建設過程中，由于對蘇軍的經驗缺乏充分了解和具體分析，導致出現一些沒有很好地照顧軍隊歷史特點和實際，機械地搬用蘇軍某些具體做法的情況。在1958年3月召開的成都會議上，中央“建議軍委召集一次擴大會議，用整風方式，討論軍事建設中的重要問題，統一認識，提高覺悟，并在這個基礎上使各項工作得以貫徹”。根據這個建議，中央軍委于5月27日至7月22日召開了一次擴大會議。

會議通過《關于改變組織體制的決議》，規定：“中央軍委是中共中央的軍事工作部門，是統一領導全軍的統帥機關，軍委主席是全軍統帥。國防部是軍委對外的名義。軍委決定的事項，凡需經國務院批準，或需用行政名義下達的，由國防部長簽署。”由此，國防部有了明確的定位，即軍委對外的名義、對外交往的機構，職能開始虛化。《決議》認為，人民解放軍的組織體制仍然存在著機關龐大、部門過多、組織重疊、分工機械的現象，因此有必要對軍隊的組織體制進行某些改革。關于總部體制，規定軍委下設總參謀部、總政治部、總后勤部，恢復為三總部體制。軍委擴大會議還重新明確了總參、總政、總后的職責和任務。

1959年“廬山會議”后，中央軍委于9月26日發出《關于軍委組成人員的通知》，調整了中央軍事委員會的成員：“中共中央政治局決定，中共中央軍委主席毛澤東，副主席林彪、賀龍、聶榮臻；軍委常委為毛澤東、林彪、賀龍、聶榮臻、朱德、劉伯承、陳毅、鄧小平、羅榮桓、徐向前、葉劍英、羅瑞卿、譚政。”中央軍委日常工作由新任國防部長兼軍委副主席林彪主持。當時國防部的10位副部長，除了有2位不在北京外，其余8位都是中央軍委委員。經中共中央批準，中央軍委10月20日又發出通知，決定在軍委常委之下設立軍委辦公會議，負責處理軍委日常事務。軍委辦公會議由軍委秘書長主持，其成員是當時三總部和軍委辦公廳的主要領導。“廬山會議”后的中央軍委大改組，增設了副主席和常務委員會，并第一次設立辦公會議。

總的來說，這期間，隨著國家政治、經濟形勢和國防軍隊建設的發展，在未改變1954年《憲法》確立的國家軍事體制的前提下，對中央軍委、國防部和各總部機關進行了一些調整，并對其具體職責權限進行了明確。軍事最高領導機關是中共中央軍事委員會，重大軍事問題由中央軍委全體成員共同研究決策。國防部的具體職能開始虛化，轉化為軍委的職能，是軍委對外的名義，具體工作由解放軍三總部承擔。國防部長逐漸成為一個榮譽性的職務，擔負代表政府、軍隊對外交往的職能等。此后，直到“文化大革命”前，除軍委總部機關領導成員陸續作了個別調整外，軍事領導體制構成一直沒有改變。

“文化大革命”期間，由于“左”傾錯誤的發展，過分強化黨的一元化領導，1975年《憲法》和1978年《憲法》都只規定了黨的領導，而沒有明確武裝力量在國家中的地位。1982年《憲法》經過廣泛討論，在黨和國家共同設立了中央軍事委員會，重新確立了由黨和國家共同行使領導職權的最高軍事領導體制。新的歷史時期，無論環境任務怎樣變化，體制編制怎樣調整，都要認真汲取國防領導體制演變的歷史經驗，既毫不動搖地堅持黨對武裝力量的絕對領導，又科學體現軍事系統在國家政權體制中的地位，充分發揮黨的領導和國家體制的作用，不斷推進國防和軍隊現代化建設。