玉林市集體林權制度改革存在的主要問題與對策

許科錦

廣西玉林市林業設計院，廣西 玉林 537000

國家部署和先后開展的全國深化集體林權制度改革是農村生產責任制的豐富和完善，是農村發展空間的擴展和延伸，是促進新農村建設和農民增收的有效途徑，也是增強林業競爭力的支撐和手段、確保林業的可持續發展、改善生態環境的重要舉措和保障。全國各省、區林改工作先后開展以來，由于各地情況不同導致進度有較大差異。廣西要求在2009年起的3年內完成全區的林改任務。

位于桂東南的玉林市，轄北流市、容縣、興業、陸川、博白、玉州、福綿等6個縣（市、區），人口600多萬，土地總面積124萬公頃；其中集體面積120萬公頃、林地74萬公頃；國有（區直博白、6萬林場除外）3.6萬公頃、林地3.5萬公頃。2009年玉林市規定，全市林權勘界發證任務為69.53萬公頃。自林改以來，由于玉林市人口眾多、林地分布、立地條件與歷史等諸原因，出現原來估計不到或不足的問題，曾對林改進度產生影響。林改班子與科技人員，通過一年多來的工作，不斷發現和解決這些問題，為林改正常進展摸索出一些經驗。

1 存在問題

存在問題主要包括歷史、政策、群眾工作與技術性等方面。

1.1 集體林區三定時界線不清

目前，林改過程中往往引用到1982年～1983年集體林區三定時的界線，而勘探中發現這些界線有時與省界、地區界、縣界、鄉界、村界沖突，三定時界線僅以具體地名作為界線，而且不準確，更沒有附地形圖。如：一個地名可以是一或多個山頭，或者一個地點可能出現兩個名稱的情況。

1.2 集體林區與國有林區糾紛

玉林市在20世紀五六十年代成立的多個大中型國有林場，經過政府與相關部門的決定而規劃其經營面積。但國有林場的規劃界線與建立后的實際經營界線不符，如：廣西國有博白林場規劃面積80多萬畝，實際現實經營47萬多畝；市屬大容山林場規劃面積40多萬畝，目前經營面積不足15萬畝。多個林場在經營中被不斷蠶食，至今高達221公頃。國有林場80年代的林權證界線只能說明大的走向，不可能有具體、一成不變的地名，林權證所附的地形圖界線都是林場一直沿用的界線，卻沒有經過界線涉及的雙方必要的現場勘測和簽字。

1.3 村民與村集體糾紛

20世紀80年代初期的分山到戶時保留有很多的山地是鎮、村、隊集體所管轄，隨著時間的推移，一些村民隨便占用集體林地植樹或開墾種植作物；在80年代更有文件規定誰種誰有，蠶食集體或國有林地活動迅速蔓延，把侵占林地行為合法化。

1.4 林權勘界不準確

國家規定林改時限為5年，到自治區一級則規定為3年，到縣一級就變成了2年。在這時間緊、任務重的情況下，很多縣都把林改勘界承包給有資質單位，由于工作量大而向社會上招聘人手。參加外業的大多只是經過臨時短期培訓的人員，技術技術尚未完全熟練；同時在長時間、辛苦的勘界過程中村民未得明顯的收益，參與積極性也不高，造成勘界進度慢，而又導致承包勘界單位經費拮據，積極性受影響，責任心減弱，最終影響到作質量，勘界自然不準確。

1.5 村民積極性不高

桂東南與桂西北等地有較大的差別，該地人口密度大，人多地少。大多數地方每戶只有一畝幾分林地，有十來畝的就是大戶。這一畝幾分山地對收入門路多的家庭來說作用甚微。其次，農村大多青壯年外出打工，在家留守人員多是老弱病殘，或有心無力，或坐等子孫作主，不想多此一事。此外，當年分山到戶時很多是各級集體林地，但經過少數人多年蠶食、部分林地被他人占據，而這樣的人往往有其勢力或背景，其他的村民干脆不近現場，又不簽字。

1.6 政府重視不夠

首先，個別地方安排負責林改的領導身兼多職，難得到基層一次；其次，有的鄉鎮分管領導在主持或參與當地林改工作中，無關痛癢、認為只是林業部門的事；第三，有些地方對林農宣傳力度不夠，尤其是交通條件差，遠離鄉鎮、勞力外出的農戶，了解林改政策還很膚淺；第四，安排參與勘界的工作人員少，有的只安排鄉鎮林業站人員，把林改工作變成上頭的事，只在會上作討論，不安排足夠的人員到現場處理林改過程中出現的群眾利益問題；更有個別鄉鎮把林改補助經費視為已有，外業工作人員艱苦勞動沒有得到合理補貼。

1.7 群眾利益分化

即使在同村同隊，每家每戶的林地面積出現很大差別，因而利益分化問題客觀存在。在以往的分山到戶之后，每家每戶的家庭人口發展快慢不一，有些已從一戶人家變成了好幾戶，有的卻一脈相傳、總是那么一個或幾個人。如在陸川縣一山村有一個孤寡老人擁有近50畝林地，而鄰居十幾個人也只有十來畝山地，心理難以平衡，少林地的一些人不想為其相鄰地多的簽字作證。

1.8 強求分山到戶率，增加工作難度

按現在規定要求分山到戶率達到80%以上，很多集體林地必須分到戶，這與現實情況不盡相符。以前分山到戶時，保留有相當多的鎮集體、村集體、組(生產隊)集體的林地，群眾多年來都對集體經營的方法寬容，不少村集體利用山林也產生了應有效益，群眾無異議。強行分山后有的戶平均面積很少，如何利用變成難題。此外，分山是以何年何月的人口作為基數，村民還在爭而未決。目前，許多青壯年勞力都外出務工，在家留守的人員多是老弱病殘，很難集中討論統一意見。有的村屯林地假若一定要分至戶，反而變成一種負擔，或無法利用重新變成荒山。

2 對策與建議

在發現上述問題的過程中，在政策的范圍內，結合實際，采取了改進措施。

2.1 政府高度重視，務實推進

林改應達到促進生產力發展，改善林農生活，促進農村社會穩定，減少山林糾紛發生的目的。林改也是一項復雜的系統工程，只有務實的工作作風，采取一整套系統的對策，才能保證高質量漸進實施林改工作。

首先，領導層必需重視林改工作。在市統一安排下，各級政府選擇和調整了責任心強的負責人和相關部門組成領導小組，不要掛虛名而不作實際工作的官老爺。政府和林改小組繼續加強宣傳力度，把林改帶給群眾的實惠講清講透，深入人心；堅持因地制宜、分類指導原則，根據本地實際情況，自主選擇改革的形式、方法、不一刀切。如：博白、陸川、容縣等鄉鎮實踐證明，如：人員、經費、糾紛、侵占等多個問題在領導關心和參與下是完全或大部分可以解決的。

其次，要加強林改隊伍建設。多個縣、鄉、鎮把新競爭上崗的公務員加入林改隊伍，年富力強，會電腦操作；充足人員后還進行培訓，提高隊員責任心和專業技術水平，能把林改視為自己的神圣職責；要求做群眾工作要推心置腹，既不厭其煩，講求實效，又要經受歷史的考驗，科學合理。

第三，政府嚴格掌握把關。在林改中及時公正解決林地糾紛和群眾利益問題，既不遷就個別人的無理主張或有意鬧事，又能真正維護大多數群眾利益，維護國有林場的利益，堅定為公為民的思想，在群眾中樹立良好的形象。

2.2 加強林改勘界督查力度，保障勘界經費，確保勘界質量

林區的勘界、繪圖是十分艱苦的勞動，除了責任心和具備專業技術外，沒有強壯的體魄和充足的精力，是不能連續工作的。勘界單位和技術人員理應在經費上得到保障，才能提高勘界的積極性和責任心，從而提高勘界質量，才能取信于民。在各鄉鎮重視下，2009年的林改作業補助經費絕大部分落實到了參加具體工作的人員手中，獲得絕大部分鄉鎮外業成員認可。

2.3 適時處理解決林地爭議

動用各級政府調處人員的力量，堅持質量和速度相統一的原則，處理好改革和穩定的關系，堅持先易后難，循序漸進。堅持尊重歷史，保持政策的連續性和穩定性原則。此次改革又是對林業“三定”的進一步規范和完善，對改革中出現的問題應當通過法律、法規或協商方式解決，確保社會穩定。發生是哪一級糾紛，就必須報告上一級政府。由國家處理省界糾紛，自治區處理各地市糾紛，分級處理，充分動用各級政府調處人員的力量。以事實為依據，以證據為基準。通過林改，鄉鎮與鄉鎮、集體與集體、林場與集體、集體與個人之間的權屬糾紛，一部分得到了解決。

2.4 根據群眾意愿辦好實事

不強求分山到戶率，減少工作量。堅持促進發展，保障收益原則，林改中要確保提高林地生產力，激活林地生產力，保障使用人的合法權益。如“祖宗山”、“阿公山”，在三定時就劃歸在一個、甚至多個生產隊集體所有，而不少隊的民主公平和信任的風氣好；有的隊人多山地少，或者林地變化復雜，難以公平劃分，群眾自愿留在集體管理、集體經營。也有三定時劃分到一個家庭，但隨著兒子長大，自立門戶，又分成了若干個家庭。同時也由于兄弟之間的子女人數不等等原因，或者父母尚在，大家原意保留在“大戶”、不愿意再劃分到更細的家庭。既是歷史事實，群眾自愿，管理公正，一旦強行劃分反而不合他們意愿。

2.5 從實際情況出發，不過分強求進度

堅持公平、公開、公正，尊重群眾意愿原則，在改革過程充分尊重大多數群眾愿望，確保群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。如：家長外出務工，就盡量與他們聯系，或趁回鄉機會，或委托親朋、表達對林權的意愿和認證。對以往侵占林地的部分，鄉鎮主管敢于出面，聯系群眾，明辨是非，決不為這樣的人辦理林權證。

2.6 維護國有林場林地現狀與集體林地邊界的合理與公正

玉林市內有區直博白、六萬、市屬大容山以及縣管的多個林場，林場與群眾林地相互交錯，分界錯綜復雜，有的甚至出現糾紛。由于目前林改發證不涉及國有林場的林地，若單純由群眾自行認定，則可能在發證過程中出現錯漏。因此，在林改過程中，市內要求國有林場派出代表，負責其單位參加與涉界的各鄉鎮勘測，始終與四鄰權屬者共同在現場校對描圖、認證，村、屯群眾同意集體管理的要由個體村民或村民代表簽字證實，不論大塊小片林地的邊界，嚴格按照規定得要經四鄰確認。

2.7 結合林改需要靈活解決技術難點

發林證規定附上萬分之一的地形圖，有的農戶零星林地只有幾十平方米，在圖上無法繪制。為了正確標示，先在林區圖上標明位置，然后加上放大示意圖，標明林主林地形狀、界線走向、實際面積和四鄰戶主的簽字認可，解決了按規定比例操作的地形圖無法繪制細小面積的問題。

2.8 向林農普及林業知識

如有的地方以往分山按照斜坡進行量度，現在采用勾圖的水平面計算林地面積，前后數據產生了差異，變成坡度越大林改后的面積越小，一些群眾產生誤解，工作人員便以實例進行解釋。對某些林地適宜種植什么品種，或現有林上出現病蟲害如何防治，林改中的技術人員也力盡所能或聯系相關專家給予幫助，加強了林改人員與林農的聯系，也對工作的開展和深入提供了便利。

3 結論

深化集體林權改革是黨和國家的英明決策，對促進生產力發展、改善林農生活、促進農村社會穩定和促進民生管理等起到重大作用。在林改中出現的問題，堅持尊重歷史、保持政策的連續性和穩定性的原則，堅持公平、公開、公正、尊重群眾愿意、因地制宜、分類指導和促發展保收益的原則，就能夠不斷發現和解決林改過程中出現的問題。一年多來的實踐證明，林改道路上的困難是可以解決的。玉林市在18個月的林改過程中，嚴格執行上級相關的法規，結合工作中出現的要點、難點，逐一找出相應的改進措施，使林改工作不斷引向深入，取得了明顯的成效。至2010年8月1日止，玉林市6個市、縣、區除廣泛的動員宣傳、制定林改實施方案、林權權利人向林業部門提出申請等前期工作外，完成了勘界57.33萬公頃、占任務82.45%，發證43.33萬公頃、占任務62.32%，發證農戶達20.8萬戶的階段性成績，林改工作正健康有序深入進行，必將能夠達到預期目標。