論《聯合國海洋法公約》第234條在北極海洋環境保護中的適用＊

劉惠榮 李 靜

（中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100）

全球氣候變暖,北極冰蓋融化,使北極通航成為可能,與此同時,隨著該區域船運數量的增多,又加速了氣候變化的進程,這樣的惡性循環直接影響到了人類的生存環境,保護北極的海洋環境已經成為一項緊迫而又現實的任務。然而,目前國際社會還沒有專門調整北極海洋環境保護的全球性法律規范,處理與北極相關事宜仍需以《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為依據。為此,為了保護北極海域的生態環境,特別是防止船源污染,必須認真審視《公約》及其中的北極海洋環境保護的專門條款——第234條。

一、第234條的文本解析

《公約》關于海洋環境保護的規定主要見諸于第12部分,該部分共11小節,主要有：海洋環境保護的一般規定,全球性和區域性合作,防止、減少和控制海洋環境污染的國際規則和國內立法、執行、責任等。其中第8小節第234條被稱為“冰封區域”條款,根據本條規定“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律法規,以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染,這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險,而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律規章應當照顧到航行,并且以現有最可靠的科學證據為基礎,目的是要對海洋環境進行保護和保全。”

從公約的文本表述上看,該冰封區域條款具備如下特征：

第一,它賦予沿海國一項權利,即通過制定和執行在本國專屬經濟區內適用的國內法來控制和管理途經其專屬經濟區的船舶,以防止或減少其對于本區域的海洋環境造成的損害。當然,該專屬經濟區要具有冰封區域的特征,或者具有該冰封區域特征的區域屬于其專屬經濟區的一部分。

第二,上述權利的享有和行使受到空間和程度的限制。一方面,該條適用于在冰封區域內的船舶污染,此處的“冰封區域”是指該區域有著特別嚴酷的氣候條件,并且一年中的大部分時候被冰覆蓋,給在這里航行的船舶造成了巨大的障礙或威脅。該條賦予沿海國的權利被高度特定化,[1]所以早在本條創制之初,就被稱為“北極例外”條款。盡管國際社會對于“一年中的大部分時候”并沒有統一標準,[2]但目前國際社會,特別是加拿大、美國和俄羅斯三國對于該條適用于北極海域并無異議。另一方面,該權利的享有要達到“非歧視”的標準。根據《公約》第227條的規定,各國根據本部分行使和履行義務時,不應該在形式上、事實上對任何其他國家的船只有所歧視。然而,恰恰是這種“非歧視性”標準,很容易就成為非沿海國北極科考的一大“障礙”。

第三,本條的基本立足點在于通過控制、減少船源污染來保護和保全區域海洋環境。所以,它的關鍵在于船源污染的治理以及船舶管轄權的分配。

上述特征反映的僅是第234條的總體特征,要想深入了解該條款,還需要運用整體性解釋法對公約進行剖析,并且對該條涉及的“沿海國專屬經濟區的權利”和“船源污染管轄”的國際法規定進行梳理。

（一）沿海國在專屬經濟區的權利

根據《公約》規定,沿海國在專屬經濟區內享有自然資源的勘探和開發的經濟性主權權利,另外,還擁有一些事項的管轄權,包括對海洋環境的保護和保全的管轄權,這也正是1982年《公約》的亮點所在。對于船舶在一國專屬經濟區范圍內的活動,由船旗國的絕對管轄發展到了船旗國管轄與沿海國、港口國的有限管轄相結合,平衡了沿海國與船旗國的利益。當然《公約》第234條僅僅是原則性地規定了沿海國的船舶管轄權,具體的適用還要綜合地考察第12部分。

《公約》的第12部分的第1節“一般規定”首先明確指出各國有保護和保全海洋環境的義務。接著第194條把這種義務具體化,規定“各國應當在適當的情形下個別或聯合采取措施防止、減少和控制海洋環境污染,并為此目的盡量協調各自國內政策,以確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致于擴大到其它按照本公約行使主權權利的區域之外。”從以上規定可以看出,沿海國的有關各項活動不能損害別國的海洋環境,并且應當盡到必要的注意義務。

該部分第5節的第211條專門規定船源污染的沿海國管轄權,其第4款和第5款分別是領海和專屬經濟區內的管轄權的規定,根據第5款“沿海國為第6節所規定的執行目的,可在其專屬經濟區制定法律法規,以防止、減少和控制來自船舶的污染,而且此法律法規應當符合通過主管國際組織或一般外交會議制定的一般可接受的國際規則和標準,并使之有效。”特殊的規定是第6款,它賦予沿海國在特定區域內的管轄權,根據該款規定,如果沿海國有合理依據認為,由于有著特殊的海洋和生態條件,有關的國際規則和標準不能適用于其專屬經濟區的一部分時,有權根據該區域的特殊性質制定適用于該區域的法律法規,采取防止船源污染的特別強制措施。

（二）“冰封區域”內船源污染的管轄

隨著“冰封區域”的通航條件逐步實現,對于途經此區域的船舶有效管轄,控制、防止、減少這些船舶給海洋環境污染就成了國際社會不得不考慮的問題。船源污染作為海洋污染的重要的來源,是指船舶在正常航行中故意或無意排放、廢棄洗艙水、油類物質、有害物質等造成海洋環境污染,以及由海上船舶事故引起的石油排放造成的污染。[3]

目前適用于北極海域的船舶管轄法律規范大致可以分為以下三個方面：

1、全球性公約。控制船舶污染的國際條約首推《公約》,它是海洋環境保護的全球性框架公約,《公約》在立法、執行、保障辦法和責任承擔方面均做出了系統的規定,特別是第234條對“冰封區域”有關國家的管轄權做出限定。

2、船舶管轄的國際公約。最早成文并通過的國際公約是1954年在倫敦防止船舶污染的國際海洋法會議上簽訂的《國際防止油類物質污染海洋公約》,公約經過三次修正,根據公約的規定,船舶所載油料要登記,其污染物排放應當是在航行之中,根據船舶的噸位限制排放數量,并應該盡可能遠離陸地。該公約得到國際社會的普遍認同,北極圈內八國全部加入。該公約在第6條規定對于違反公約限制性規定的船舶,船旗國有管轄權,很明顯,這是為了維護船旗國的利益。然而,該公約對船舶在公海上造成的污染的事后處理卻未提及,這對沿海國的利益是極不尊重的,所以其實際的適用效果非常有限,它很快就被1973年的《國際防止船舶造成污染公約》所取代。《1973年的防污公約》具體的防污標準規定在五個附件之中,《關于1973年國際防止船舶造成海洋污染公約的 1978年議定書》,即MARPOL 1973/1978,它是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最嚴格的國際公約,對油輪的設計和操作有很大的作用和影響,提高了世界油輪船隊的標準,依靠技術手段限制油類物質的排放,并且列出了禁排的閉海和半閉海,但公約也明確規定北極海域不在這些禁排區域之列。

3、北極圈內國家的國內法。極圈國家對于北極海洋環境的保護的國內立法與雙邊協議也在不同程度上涉及到北極航行船舶的管轄。最典型的是1978年加拿大制定的《北極水污染防治法》（The A rctic Water Pollution control Act）,該法案對北極航行船舶的類型、構造條件、航行時間以及排污的許可程序做了明確規定。

綜上所述,《公約》第234條實則體現出沿海國與船旗國在船源管轄之爭中的利益傾向,即該條更多地代表了沿海國的利益。

二、《公約》第234條執行的必要性

《公約》第234條是北極海洋環境保護的專門條款,一定程度上來說,盡管是國際社會追求公平的結果,但是同時也體現了極圈國家利益,尤其是美國、加拿大、俄羅斯這三國。冷戰結束后,形成了一個對美國、加拿大和俄羅斯來說完全不同的國際政治環境,而這三個國又對該條的發展起到了至關重要的作用。這三個國家均支持北極海域的國際航行,但都提出必須以遵守本國的國內法規定為前提。如此一來,就引發了下面兩個問題：一是北極水域的海洋污染的治理；二是沿海國對北極水域航行船舶的管理權限。

由于關系到極圈各國的北極海洋污染管轄權限,沿海國與航運國展開了利益博弈。其中加拿大的做法就頗具戰略意義,加拿大政府敏銳地察覺到美國絕不會允許他單方面主權擴張,為了避免同美國的正面沖突,加方推出了實用主義的外交策略,用功能性防御來取代強硬的行政管理。作為策略的第一步,就是回應美國的曼哈頓航程事件,①曼哈頓航程：20世紀60年代,美國Humble公司想用一艘超大型油輪走西北航道,把在阿拉斯加北部斜坡上發現的石油運送至曼哈頓島,最終發往南美市場。這項提議遭到加拿大民眾的反對,因為在加拿大民眾看來,其北部水域一向是加拿大國家的重要組成部分,該行程不僅對拿大主權構成挑戰,而且一旦發生油輪的意外漏油,將會給這里的生態系統造成巨大災難。加拿大政府采納了總理 Trudeau的提議,制定了《北極水污染防治法》（簡稱AW PPA）,試圖用該法案確立加拿大的環境標準,并用此標準來控制途經其北部水域和西北行道的船舶。盡管加拿大政府也承認,AWPPA當中的一些標準要嚴于國際法,甚至超越了國際法的規定,但是他們認為該標準都是非歧視性的,并且各國可以通過“保留”來避免直接沖突。[4]第二步,加拿大在第三次海洋法會議中提出特殊區域保護的動議,力圖通過特殊區域保護政策,特別是“脆弱地區”的保護政策協調各國的利益沖突。由于極圈各國對于各自國家的北極利益的強硬態度,使得加拿大的提議很難落實。對于海運國而言,特別是美國、蘇聯,竭力保護他們各自在國際航行水道的航行自由,特別是他們在這些水道中的潛水艇的航行自由是他們的最終目標。與之相反,沿海國,譬如加拿大,領土與國際水道接壤的國家卻積極擴展他們的權利以控制通過的船舶。[5]很明顯,平衡沿海國對水域的控制與航行自由的關系就成為第三次海洋法會議的中心議題。[6]然而對于加拿大政府提出的“例外的脆弱區域”保護,美國認為它僅僅具有環境保護功能,而不能說明北極某些水域的歸屬；俄羅斯態度堅決,認為公約應為他主張北部海航線的控制提供國際法支持。談判從1974年加拉加斯的第三次海洋法會議的第一次會議一直持續到1976年紐約的第三次會議,結果是加拿大提出的“例外性的脆弱區域”一再被縮小,最后僅僅被限定在“冰封區域”之上,這樣第234條最終被置于《公約》第12章海洋環境保護和保全中,成為北極海洋環境保護的專門條款。

《公約》冰封區域條款在制定之初并未引起國際社會的重視,僅僅在國際談判中作為附帶性條款而提及。但是隨著全球氣候變暖,北極冰蓋融化速度和范圍加大,北極通航即將成為可能,航道的國際管制就成為一個現實問題。然而縱觀全球的北極海洋環境保護的法律法規甚少,能被國際社會普遍接受的就只有《公約》第234條,加上各國北極利益的存在,特別是極圈國家之間北極海域大陸架劃分上的爭議,使得北極海域糾紛在很長時間之內不可能徹底解決,然而面對北極脆弱的生態系統,在全球一體化趨勢之下各國在北極問題上,又不得不放低姿態,采取一種較為緩和的方式——以“北極海洋環境保護”為契機,擱置爭議,進行國際合作。可以說執行《公約》第234條既是形勢使然,又是一種解決爭議的完美方式。

三、《公約》第234條在北極海洋環境保護中的執行

（一）《公約》第234條的執行狀況

對《公約》第234條的執行,反映出的問題就是各國對于該條的接受和認可的程度,以及是否能在此基礎上形成國際社會普遍接受的行動標準。它涉及到諸多因素,比如國家利益、國家間政治關系、國家的經濟社會發展狀況等等（我們暫且放下對于北極某些水域的法律性質的探討,默認北極的特定部分水域屬于某國的專屬經濟區）。

《公約》第234條對北極海洋環境保護做出原則性規定,然而在該法條的執行層面卻缺少能被國際社會普遍接受和認可的執行標準或規范。縱觀目前北極海洋環境保護的法律法規,已呈現出一種各自為政的局面,各極圈國家試圖通過國內立法的方式來保證本國對北極海域某部分的控制權,以及途經某海域船舶的管轄權。比如俄羅斯1990年制定的《北部海航線規則》（The Northern Sea Route簡稱NSR）,挪威與俄羅斯在巴倫支海進行環境控制的合作（No rw egian-Russian Cooperation on Environmental Control of Operation in the Barents Sea）, 2007年丹麥制定的《進入以及在格陵蘭島特定區域內旅游應具備條件的行政命令》（Executive Order on Access to and Conditions for Travelling in Certain Parts of Greenland）等。可以看出,北極環境保護的國際法律法規呈現出分散的、不成體系的狀況,從而導致北極環境保護的國際合作大打折扣。

各國對于《公約》第234條的態度各異,其中加拿大、美國和俄羅斯這三個極圈大國頗受關注。上個世紀的六七十年代,加拿大以“《公約》第234條缺乏執行機制”為由制定了《北極水污染防治法》（簡稱AWPPA）,并且要求途經其北部水域的船舶履行相應的許可程序。各國對加拿大的做法頗有微詞,國際法院也并不認可該法案在處理相關爭端時的作用。[5]加拿大政府通過該法案確保了對于其北部水域的控制政策的連續性。美國既沒有簽署《公約》,也沒有加入,對于《公約》第234條,美國認為它僅僅是環境保護條款,并且排除了阿拉斯加、Valdez港對于《公約》的適用。②因為美國并不認為這兩個區域屬于北極理事會定義下的“北極區域”.See PAM EWorking Group Meeting（5-8 June2000）Copenhagen 3 [S].而俄羅斯于1997年3月12日加入《公約》,以行動的方式,認可了《公約》234條的海洋環境保護功能,因為在其制定北部海航線航行規則（NSR）時,盡管沒有直接援引公約,但是該規則的出發點與第234條立法目的是一致的。

20世紀90年代,各國都意識到制定一項國際社會普遍適用的關于船舶設計、航行的規則對于海洋環境保護的重要性,于是在以《公約》第234條為基礎、由國際海事組織（IMO）倡導的極地行動守則的制定活動興起,但是由于在極地操作程序和船舶構造標準上未達成一致,在美國的游說下行動守則中第三組起草的“北極水域船舶操作方針”又未成形。

目前,北極的海洋環境保護主要是通過成立于20世紀90年代的“北極環境保護戰略”（AEPS）以及北極理事會進行的,這是一個區域層次的環境保護機制,主要是由通過論壇或協議的形式來推動北極地區的環境保護、社會經濟的發展。北極理事會對“北極環境保護戰略”進行了全盤移植,其中就有北極海洋環境保護的專門工作組。AEPS并不涉及北極海域劃界等實質性問題,僅對環境保護事項進行協商或合作,所以各國對它是持積極態度的,但是由于A EPS只是一種沒有約束力的“軟法”性質的環境保護行動機制,不需要參加者的承諾、實施的時間表,而且北極理事會也不是一個具有國際法人資格的組織,所以在北極問題日益嚴峻的背景下,涉及到各個國家的北極利益、國家安全時,這種自愿性的、協商性的實施機制,在北極海洋環境治理方面很難顯示出更大的成效。綜上可見,第234條的執行狀況并不理想。

（二）對公約第234條執行措施的完善——區域性海洋環境保護模式的借鑒

船源污染是一種特殊的環境侵權,對于它的控制和治理,已經演變成一種“經濟社會發展”與“環境保護”之間的博弈。對于北極而言,考慮到國際社會各國的發展差異,這些極圈國家,特別是與北冰洋接壤的沿海發達國家是否能夠在船舶的構造標準、操作程序、船舶污染物排放標準的制定和執行上做到實質的公平？鑒于“財力和技術”的原因,發展中國家是否會因為沒有達到沿海國家的極地船舶航行標準而被當然地排除在北極科考之外？

從整體上看,《聯合國海洋法公約》給所有國家帶來的利益,遠遠超過了任何顯示的或者是理論上的不利。[7]的確,《公約》給北極環境保護提供了適用框架,但從現實情況來看,這種規定過于寬泛,以至于缺乏執行性。筆者認為,《公約》第234條的作用更類似于國際私法中的沖突規范。但隨之的問題就是,當公約的規定指向一個國家的國內法的時候（比如在西北航道的航行船舶適用加拿大的國內法,在東北航線上可能會受到俄羅斯國內法的約束）,是否能夠保證該國家的國內法規定一定是“非歧視性的、一視同仁的”,進而被國際社會所普遍遵從。

北極海域的生態系統脆弱,自我修復能力極差,一旦被破壞,后果不堪設想。北極環境保護的必要性和迫切性促使國際合作朝更廣、更深的方向發展,各國除了在信息技術上的交流和分享之外,還在政治和法律制度方面有所溝通,可喜的是這些環境治理措施成效顯著。但同時也不難發現這些措施均是一些分散的、只針對特定問題而展開的論壇、宣言或是協定,并未形成體系,對于行為主體也沒有相應約束機制,這并沒有從根本上解決公約在北極環境治理當中欠缺操作性的問題。

基于上述分析,《公約》第234條在北極環境保護的具體執行上亟需一種制度加以輔助,以彌補公約在執行力上存在的缺陷。國際環境法著名學者基斯指出：在國際海洋環境保護方面,區域法律制度最為先進。[8]（P176）目前世界的18個區域海洋環境保護項目,不管分屬哪一類型,③目前世界上的18個區域海洋環境保護項目可以分為兩類：一類是獨立性保護海域,如北極海域；另一類是由聯合國環境規劃署（UNEP）推動保護的海域,如地中海海域。它們均以統一的生態系統為考慮目標,根據具體的海域情況采取行動手段,在適用的法律結構上采取了“框架協定——議定書”的方式,這種方式從波羅地海沿海國最先啟用,之后推廣到世界多個海域。

以《保護地中海免受污染的公約》（又稱《巴塞羅那公約》）為例進行說明。

1976年地中海各國訂立了《巴塞羅那公約》。該公約分為框架公約和6個議定書,兩個層次的法律制度,其中框架協定規定了沿海國必須遵守的義務,每一個締約國必須加入框架協定。議定書是針對具體污染的技術條款和特殊規則條款,考慮到各國發展水平的差異,議定書為所有的締約國確定了其能力所能盡快實現的目標,而且可以通過談判的形式加以調整。在締約國簽署框架協議的時候,必須同時簽署一個以上的議定書。公約明確指出,框架協議、議定書以及附件都是整個文件的組成部分。

周延的框架結構和地中海區域公約體系所給予的法律保障,使得該模式能夠在區域海洋環境保護項目上長時間運轉,并獲得各方認可,[9]加上該項目的時間表安排,在一定程度上提升了項目的操作性。據1977年聯合國環境規劃署的報告顯示,從1975年地中海保護的第一期計劃執行之日起,各國對于陸源污染認識的不確定性大大降低,誤差減少了兩個量級。[10]到1995年,地中海海域保護進入第二期行動計劃,具體涉及到特別保護區、歷史遺跡和污染防治科研等,標志著各國就該海域的環境保護合作進入到新的階段。如今,地中海保護的“巴塞羅那模式”已經建立了十多個地區性海洋計劃,成為UNEP著力推廣的典范。

如果說,單從區域海洋環境保護模式所取得的成果上來論證北極海域選擇該模式的適當性不夠嚴謹,那么不妨再從兩者的相似性上考察該問題。首先,從環境保護模式所依托的客觀環境來看,兩者均具有特殊的生態系統,都可能因為數量越來越多的海上運輸而遭到破壞,因此制定系統的法律法規成為必需。其次,從這些法律法規的執行過程看,國家間的合作,特別是發達國家與發展中國家的合作是項目執行的關鍵。相較于地中海海域中法國同其它地中海周邊發展中國家的合作,北極海域所涉利益更為廣泛和復雜,國家間的利益博弈以及在發展水平上的差異,必然導致執行相關法律規定時程度上的不同以及執行時間上的參差。鑒于此,有必要根據各國的履約能力和各自的承諾制定相應的計劃或時間表。

當然,地中海的環境保護主要在陸源污染的治理,[10]與北極地區海洋環境保護的側重點有所不同,并且UNEP在具體工作中起到的作用也不盡相同,但是,筆者認為,這些差異并不能構成對北極海域在環境保護模式選擇上的實質性影響。

四、結論

北極的大陸架、資源、航道爭奪的白熱化,使得北極問題的解決不是一朝一夕的事情,但是北極海洋環境保護卻迫在眉睫,把北極環境治理放在全球化的背景之下,在現有的國際法體系內解決北極問題的做法業已被各國接受。在北極缺乏專門的環境立法保護的情況下,大多數國家愿意在《聯合國海洋法公約》的框架下解決北極環境保護問題。④正如冰島官員所稱：應當把北極問題放在全球層面上加以解決,而公約提供了充分的法律框架和適用的靈活性。參見M r.Tomas H. Heidar Legal Adviser,Oceans and the Law of the Sea Statement[EB/OL],http://www.mfa.is/speeches-and-arcticles/nr/3817#pageextra2, visit on：2008-12-4.在此背景下,《公約》就顯得愈發重要,不可否認“大而全”的《公約》能夠在復雜的國家社會中協調各方利益、緩和矛盾,促成國際合作以達到北極環境保護目的。然而,這種“大而全”注定在一些具體的操作過程中顯得心有余而力不足。

既然《聯合國海洋法公約》在解決北極問題上的框架性作用已經被國際社會所接受,而且大多國家也批準加入了《公約》,⑤美國也在考慮加入公約的相關適宜。美國《海上力量》雜志2009年4月刊發表了其特約記者Daisy.R.Khalifa的一篇美國與《聯合國海洋法公約》文章,文中指出盡管關于是否應當批準《公約》反對者和支持著各占一半,但是新一屆政府希望盡快簽約。并且作者認為,遲遲不加入《公約》對美國是不利的。[EB/OL]http://www.mil.new s.sohu.com/20090423/n263585347.shtml,visit on：2009/5/11.另外,考慮到北極海域涉及的成員數量之多、利益結構之復雜,優先采用區域海洋環境保護模式,在《公約》的框架下,采取“多邊條約-議定書、附件”的形式解決北極的環境問題具有可行性。因為,筆者認為通過“議定書”或“附件”的方式執行公約較為原則性的規定,可以彌補《公約》操作性上的不足。這樣一來,不僅降低了為制定一項在北極普遍適用的國際規范而引發沖突的可能性,還可以通過附帶時間表的形式照顧到發展中國家的能力,避免沿海發達國家適用“非歧視”標準將他們排斥在北極之外。

鑒于上述分析,筆者認為,針對北極海域的特殊生態和海洋條件,可以參考區域海洋環境保護的實施模式,制定一套在《公約》框架下的執行措施,不失為北極海洋環境保護的一種有效方式。

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