美國突發動物疫情的應急管理

吳佳俊,曹翠萍,趙 婷,付 雯,王 赫

(1.中國動物疫病預防控制中心,北京朝陽100125;2.農業部獸醫局)

2009年3月,由我國農業部獸醫局組織的學習培訓團,赴美開展“突發動物疫情應急管理”培訓活動。在美學習期間, 培訓團在二個聯邦政府機構——美國農業部動物衛生與流行病中心和國家野生動物研究中心及相關州、縣政府、高校及實驗室、獸醫診療機構進行了考察和觀摩。通過學習、座談與參觀,對美國獸醫體系及突發動物疫情的應急管理、運行方式等有了進一步的了解。

1 美國畜牧業、寵物業的發展及動物疫病防控體系

美國是畜牧業生產大國,牛肉產量占世界首位,豬肉產量居世界第2位,也是世界第2大禽肉生產國,其雞蛋產量僅次于中國;寵物數量名列世界前茅。據報道, 2007年美國寵物貓、狗、鳥和馬的數量分別為8000萬只、7000萬只、1000萬羽和700萬匹左右,大約30%～40%美國家庭飼養1.7 只狗或2.2只貓。

美國對外來重大動物疫病的防控措施主要實行以聯邦政府監管為主的垂直管理制度,美國農業部動物與植物檢疫署(APHIS)下屬的獸醫服務部門(VS)具體負責相關獸醫事務, VS管轄國家獸醫診療實驗室(NVSL)、獸醫生物制品中心(CVB)、動物衛生與流行病學中心(CEAH)、國家動物健康應急管理中心、國家動物健康項目中心(NCAHP)和國家進出口檢疫中心(NCIE), APHIS在東西部分別設立了地區辦公室,并在每個州派駐工作人員,主要負責機場和港口的出入境檢疫、國內屠宰檢疫及列入聯邦防控計劃的疫病監督和處置工作。各州、縣、市政府根據本地畜牧業和寵物業的發展情況成立相應的管理部門,負責轄區內動物疫情監測預警、處置和食品安全監管。

1.1 獸醫體制 聯邦和地方政府雇用的獸醫人員占全美獸醫總數的很小一部分,多數為私人持照獸醫,是美國獸醫的主體。持照獸醫師和獸醫技師在保護動物健康,減少疫病發生,防控動物疫病過程中發揮著重要作用。持照獸醫主要從事牲畜和寵物疾病的診療工作,私人獸醫通過國家考核認證后可以參與政府組織的疫病突發處理和檢疫活動。美國持照獸醫從業門檻高、地位高、收入高。獸醫行業是美國十大熱門行業之一,平均收入在8萬美元以上,尤其是寵物獸醫,在美國非常熱門。獸醫教育水平高,入學難度大。

1.2 獸醫協會 獸醫協會對獸醫行業發展和重大動物疫病的控制功不可沒,獸醫協會和獸醫技師協會的影響力非常大。美國獸醫協會有全國總會、各州分會、各縣分會、縣內區分會。根據人數多少,選出州立分會和全國總會代表,成立董事會。獸醫協會有兩大主要目標,一是代表獸醫的利益,通過收集政府和議會的動態信息,游說政府和議會通過有利于獸醫行業的法律和規定;組織獸醫的繼續教育,更新知識,適應市場需求;二是為公眾和消費者提供信息服務,及時通知消費者當地疫病信息,積極推進獸醫公共衛生教育。

2 突發動物疫情的應急管理情況

2.1 組織構架 美國農業部APHIS下設應急預備和響應部門,具體負責美國動植物的突發事件,其中動物突發事件由國家突發動物健康管理中心(NCAHEM)負責。NCAHEM主要有三大常設處室:準備和突發協調室、國家獸醫物質儲備室和機構協調室。由于政府獸醫力量不能滿足應急反應的需要,又發展了兩個輔助機構,以協助政府獸醫,一是建立國家動物健康應急響應團體,主要由經認證的持照獸醫、動物健康技術員(AHT)、獸醫技術員、有一定學歷或符合相應要求的大學生等志愿者所組成;二是建立突發應急管理系統(EMRS),主要用于2002年弗吉尼亞爆發的低致病性禽流感疫情和2003年加州爆發的新城疫疫情及2007～2008年新墨西哥州和加州爆發的牛結核病。

疫情發生時一般會設置或啟動現場突發事件指揮系統,包括四個基礎部門、3 名官員和1名負責人。四個基礎部門包括行動組、計劃組、聯絡組和財務組,分別負責執行計劃、制定計劃、聯絡活動、財務活動。新聞發布官員、安全監督官員和聯絡官員分別負責信息的發布、工作環境的安全監督和聯系應急相關部門。

2.2 突發動物疫情應急管理體系的基本特點

第一,指令鏈順暢,名稱固定統一。統一標準是美國應急管理體系的重要特征。不僅架構統一,而且名詞或術語的定義也基本一致。這種標準的結構和定義對時間急迫的應急反應是非常必要的,促進了部門內、部門間的交流,避免歧義。

第二,目標明確,步驟清晰。應急指揮部在啟動預案前,首先討論本次應急活動的大小目標,按照目標制定預案,討論哪些目標是最優先的,需要集中力量進行處理,哪些目標是可以暫緩的,目標的分級有助于解決主要問題,也為后續救援力量的分配提供依據。步驟清晰首先體現在部門設置方面,應急管理系統不僅設有執行組,還設有計劃組,執行計劃不僅包括行動地點、人數和內容,還包括其他有用信息,如當地氣象、氣溫、聯絡人員和地形圖等,具有很強的操作性。

第三,考慮周全,保障全面。應急管理體系覆蓋面廣,參與目標制定的單位不僅包括主管單位,還有動物、環保、旅游、漁業等多家相關部門參加,不留缺口。保障全面是美國應急管理的特點之一,在3名官員中就有1名安全監督員,主要負責應急響應時作業現場的安全問題,以免在行動過程中造成不必要的人員傷害和損失。

3 幾點體會

3.1 應急體系長效化是美國疫病防控的基本形式

近50年來,美國很少發生大規模的重大動物疫情,這與美國應急體系的常態化、長效化有很大關系,有助于疫情的早發現和早處理,將損失控制在萌芽階段。

3.1.1 有效的疫情報告制度 美國聯邦法律和各州法律對動物疫情的報告制度有嚴格規定,如加州法律規定,任何人只要懷疑動物患有疫病,都有責任向相關政府管理機構報告。高額的違法成本和嚴格的執法制度確保農場主和獸醫們不敢越雷池一步;另一方面,美國政府和非政府組織的大力宣傳,使民眾越來越認識到動物疫情的及時報告對自己和周圍動物的健康非常必要。 1999年以后流行的西尼羅河熱、高致病性禽流感及猴痘病毒,進一步加深民眾認識到及時報告動物疫情的重要性。

3.1.2 及時的疫情處理制度 一旦接到疫情報告,當地政府的官方獸醫會立刻將疫情匯報給州政府和美國農業部,同時根據規定及時對疫情進行相關處理。如果出現重大的動物疫情,美國農業部會派人員(12 h內抵達現場)和當地政府一起并肩作戰。當州政府無力處理疫情時,可以求助于美國聯邦政府,由聯邦政府協調,提供人力、物力和財力。此外,如聯邦政府認為州政府無法完成疫情處理任務時,可以依據聯邦法律接管此次行動。例如, 2003年在美國加州爆發了新城疫,美國農業部與加州政府合作,順利完成了此次突發動物疫情的處置行動。

3.1.3 定期培訓和演習制度 這是美國應急體系中的重要組成部分,科技的進步和疫病的發展要求美國官方獸醫及時了解國內外動物疫病和控制措施的變化發展。一是高質量的培訓,為了保證培訓質量,師資人員必需獲得相應認證;二是培訓內容實用性,培訓不僅含有理論知識,更多的是對過去發生疫情處置情況的總結和反思,為下一次疫情做好準備。定期演習制度有助于促進相關部門之間的熟悉與溝通和加強疫情處置人員的操作熟練程度。

3.2 獸醫體系產業化是美國疫病防控的堅實基礎 二次世界大戰后,美國畜牧業規模化發展迅速,寵物市場蓬勃發展,為美國獸醫的發展帶來了很大機遇,為突發動物疫情的處置奠定了堅實基礎。

3.2.1 嚴格的獸醫行業準入和監管制度 美國大約有7萬名持照獸醫,嚴格的行業準入制度不但保護了消費者利益,而且確保了獸醫隊伍的高水平。主要體現在下列幾方面:一是獸醫學院的DVM學位(或VMD)不對外國留學生開放;二是國內學生申請讀獸醫專業的資格十分困難,錄取比率約為1/15～1/20,取得生物學等相關學科的本科學位人員,需要通過GRE考試后才能報考獸醫學院,最終畢業取得獸醫專業資格一般需要8 -10年;三是嚴格的獸醫資格認證考試,一些州的法律只要求通過北美獸醫資格認證考試即可在該州取得從業執照,但也有一些州(如加州)規定還需通過該州舉行的培訓和州考。此外,如果要成為獸醫專家,則還需具備1年見習獸醫經歷和3年臨床經驗。同時美國獸醫的監管制度也十分嚴格,對于違反聯邦或者州法律的獸醫,將依法進行處理,嚴重者將被吊銷執照。嚴格的行業準入和監管制度在確保獸醫隊伍的業務水平和職業道德水平的基礎上,對保障動物疫情的及時報告和控制,并將大多數疫情嚴格控制在發生地發揮了關鍵作用。

3.2.2 開放和細分的市場 這是美國獸醫產業的顯著特征。除了屠宰檢疫、進出口檢疫、發證和疫情處理,政府對獸醫與其開辦的診所和實驗室所從事的領域沒有過多的限制。例如,私人實驗室開具的診斷報告具有法律效力;取得政府認證的私人獸醫可以簽發州與州之間的動物調運健康證明,也可協助屠宰檢疫和疫情處理工作。在寬松的環境下,加上獸醫協會的推動,美國獸醫事業蒸蒸日上。開放的市場競爭激烈,加速了大型獸醫服務公司的出現。Antech公司便是典型之一,公司下屬近400家獸醫院和31個檢測實驗室,年營業額為10億美元左右,其中實驗室的營業額約為4億美元。市場成熟的另一個標志便是市場的細分程度,美國畜牧業的不斷發展,尤其是寵物市場和賽馬行業的蓬勃發展,極大推動了美國獸醫行業的細分。除了普通小型的私人診所,美國獸醫行業還有以加州大學戴維斯分校和科羅拉多州州立大學獸醫院為代表的綜合性大型醫院,分別設有小動物和大動物門診,又進一步分設不同的醫療處室,設有住院部和營養配置等部門,擁有CT、核磁共振等大型設備。以洛杉磯獸醫特別護理中心為代表的專科性護理醫院和科羅拉多州獸醫院的動物腫瘤醫院,前者以心血管疾病見長,后者主要針對動物腫瘤疾病,可視為美國獸醫行業分工細化的典型。此外,美國的獸醫技術輔助人員,即注冊獸醫技師(其協會負責人自稱獸醫護士),在動物健康保障行業也發揮著非常重要的作用。

3.3 獸醫體系信息化是美國疫病防控的有效手段 美國獸醫體系的信息化程度較高,這與硬件設施和軟件水平密切相關,后者主要體現在資源的共享機制。

典型事例一:美國從1989年開始,每5年公布一次全國養豬業的調查報告,覆蓋了全美95%豬群信息,涉及到養豬條件、疾病防控措施與出欄數等各方面信息。最新版(2006～2007)報告除包括養豬業內容外,還增加養牛業和乳業等內容。

典型事例二:美國野生動物研究中心每年在阿拉斯加和加拿大的候鳥遷徙地給候鳥戴上數百萬個腳環,然后從美國管理狩獵的政府部門收集由獵人和民眾上交的候鳥腳環并進行數理統計,大約每年回收數十萬個腳環,從而分析禽流感和候鳥遷徙路線的關系。

以上事例分別代表了養殖業者和政府、普通民眾和政府的合作。