電子政務與政府創新

石國亮

（首都師范大學 政法學院，北京 100089）

電子政務與政府創新

石國亮

（首都師范大學 政法學院，北京 100089）

電子政務并不是簡單地將傳統的政府管理事務原封不動地搬到互聯網上，而是要對其進行組織結構的重組和業務流程的再造。電子政務不僅是對傳統政務的超越，而且極大地推動了政府流程再造、政府服務方式的變革和政府革命。

電子政務；政府流程；政府服務方式；政府革命

在20世紀70年代以來世界性的政府改革運動中，一個極為重要的創新就是電子政務的應運而生。如今，電子政務已經成為各國政府建設的重要內容，成為政府信息公開的重要載體和形式。

一、電子政務與政務流程再造

“流程再造”這個概念最早來源于邁克爾·漢默（MichaelHammer）于1993年提出的業務流程再造理論（BusinessProcessReengineering），其基本理念是要反思過去有關企業流程的各種假設，并進行徹底的重新設計，從而使企業在質量、服務、效率等各方面的指標產生大幅度提升。隨著該理論的不斷完善及其在企業實踐中獲得成功，行政學者們也開始將業務流程再造納入自己的研究范圍，提出了政務流程再造（GovernmentProcessReengineering）的概念。政務流程再造是指運用現代公共行政學理論和信息技術手段，對政府部門的業務流程作根本性的思考和徹底重建，其目的是在辦事效率、行政效能、行政成本、行政能力和公共服務等方面取得顯著的進步，使得政府部門能最大限度地適應行政管理體制改革的要求。

1、打造新型的政務流程，就必須進一步完善電子政務的規劃和發展。在現有技術條件下，政務流程再造可以利用電子政務的相關技術，以公眾服務為中心，把與之相關的各個方面，按一定的方式有機組織起來，形成一個完整的服務流程的過程。在這個意義上，政務流程再造與電子政務是密不可分的，推進電子政務必須將其和政務流程再造結合起來。電子政務要求打破職能結構限制，建立以服務和受眾滿意為中心的政務流程。然而，我國的傳統業務流程是建立在官僚制政府體系之下的。傳統的官僚制所強調的僵硬分工、制度化和等級層制，大大降低了工作效率。例如，一個流程涉及若干職能部門，各部門只對自己的工作和上級負責，而無人對整個流程負責。若將這樣的流程直接搬到網上，是不符合電子政務的要求的。

2、電子政務的推廣，有效地推動了政務流程的創新。正是由于電子政務建設，政府利用網絡信息技術，整合政府資源，形成跨部門的一站式服務，使公眾可以在任何地點、任何時間均可獲得政府的公共服務，形成了無時不在、無處不在的無縫隙政府。政府利用信息網絡技術，與公眾越來越廣泛深入地實現互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對公眾的服務質量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的服務型政府。

3、電子政務建設是政務流程再造不可或缺的一個環節。從世界各國的經驗來看，發展電子政務始終與轉變政府的運行機制緊密相聯，電子政務的逐步完善過程，也是政府運行機制轉變的過程。電子政務的發展將使傳統政府的運行機制和組織結構模式發生質的改變，從而積極地影響組織的行為。傳統政府的組織內部是相對封閉的，互動性不強，而且有可能造成信息失真，而電子政務能較好地克服這一缺陷。第一，電子政務運用現代信息技術，打破了傳統政府的組織界限，在網上構建了一種新型的信息傳播模式，從而形成了一種完全開放的矩陣式組織結構。第二，電子政務將使集權式的管理體系過渡到交互式、網絡化的扁平管理體系，改變過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時空的傳輸渠道，管理上層與下層在信息獲得的范圍數量、時差上的區別在不斷縮小。信息傳遞渠道上除由上到下的垂直渠道外，還有同一層級的各個管理機構和人員之間的橫向渠道，不僅管理高層可及時獲得全局性信息，而且處于不同層次、不同部門管理崗位上的工作人員和公眾也能及時獲得全局信息。政府組織不再是注重硬性管理，按照科層官僚制原則構成“管理機器”，而是按系統整體原則建構的、有限剛性和有限柔性相濟的、能對生態環境及時做出反應的有機體，它是一種靈敏快速的決策系統和高效能、高質量的政府管理系統。電子政務所具有的這種發散式的網絡傳播途徑，使中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達權力底層；反之，基層的反饋也能迅速地向上傳遞，同級政府、部門之間不再被地理邊界或大門圍墻所阻隔，傳統垂直的組織層級信息傳遞功能被網絡所替代。①第三，電子政務成為了各部門溝通、協調的紐帶。利用電子政務網絡化的辦公技術和手段，不僅可以降低行政成本，更重要的一面是能夠為政府管理提供方便快捷的信息處理工具，使政府面對各種復雜情況能夠做出快速靈活的應對，從而提高了利用信息的效率。電子政務的發展和完善，可以突破各種層級阻礙和組織阻礙，克服傳統組織形態和物質構成中強調分工所造成的部門分割和官僚作風，提高政府透明度和民主度。可見，電子政務可以提高行政的效率，降低行政成本，提高決策民主的透明度。

二、電子政務與政府服務方式的變革

1、電子政務的實施對傳統政府管理模式的改造具有積極意義，特別是對克服官僚主義現象的衍生有一定的作用。官僚主義現象的出現，與政府的各種繁文縟節有關，也與人民群眾能否對政府進行有效監督有關。在傳統政務中，機構龐大，程序復雜，工作過程中的人治因素大大遮蓋了政府運行的透明度，使公眾不能有效地監督政府活動。政府機構越龐大，官僚主義越嚴重，公共服務的功能便越難以實現。為解決這些問題，政府常通過縮編、整頓吏治來進行遏制，但收效未必好。電子政務帶來的現代辦公方式，讓政府通過網絡辦公，公眾可以直接與政府溝通，官僚作風、工作效率低下等問題將因政府精簡機構、加大管理透明度、簡化流程等方式得到遏制。電子政務的特質就在于它是服務型政府，即透過電子媒體創新政府的管理和服務。市民沒有走進政府機關便可獲取豐富的信息，只需進入政府機關網站，任何業務皆可申請辦理；政府的公共信息無條件地對外部開放，方便公眾使用與監督。未來電子政務更是將朝“單一窗口”、“跨機關”、“24 小時”、“自助式”服務的方式發展。換言之，電子政務要求政府創新其服務的方式，使政府服務更為快捷、透明、暢通。

2、電子政務是運用電子化手段實施國家管理的工作。這就意味著政府機構運用現代計算機網絡技術，將其管理和服務職能移師到互聯網上去完成。采用人機結合的方式搭建基本工作平臺，把日常行政事務通過設定好的程序在網上實施，實現工作流程的集約化、標準化和高效化。實施電子政務，最先需要改變的可能就是原有政府組織結構，精兵簡政，建立與協調一致的工作流程相適應的組織機構；實施電子政務，政府角色定位從“民眾求我”向“我服務民眾”轉變，樹立服務意識，使為人民服務的宗旨體現在各項決策的形成、落實之中，體現在為百姓所做的每一件實事上，而不是停留在口頭上，真正改變“門難進、臉難看、事難辦”的工作作風，在公眾心中樹立良好的政府形象；運用信息技術，打破政府部門之間的界限，使人們從多種渠道獲得所需的政府政策信息和服務，同時，強化對政府工作的監督力度；促進政府從傳統管理模式向電子化管理模式轉型，增強信息獲取、傳遞、存儲、處理的能力，提高政府對信息社會的回應力。

3、電子政務可以使人們通過網絡快捷地獲得來自政府各方面的信息，政府通過辦公自動化系統對這些信息進行有效的處理，改變傳統手工方式處理信息的落后狀況。通過在政府與民眾之間建立網絡而使彼此的信息得到溝通。政府上網，對外發布信息，接收和傾聽民眾的聲音，進而實現對外政務公開；網絡建設打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，能夠有效整合政務信息資源，強化對信息資源的不斷開發、更新和維護。從長遠來說，這項工作的開展，將有助于推動政府信息資源對社會的開放，使之發揮巨大的社會效益和經濟效益。

4、電子政務能夠促進民主政治的發展。公民參政議政是憲法賦予公民的權利，也是每個公民的責任。隨著經濟的發展和社會的進步，公民在文化素質不斷提高的同時，民主意識也在逐漸增強，他們有意愿和能力參與國家管理和社會活動，參與的范圍也由窄漸寬。參政議政的內容表現為知情、參與、監督等權利，電子政務適應了民主政治發展的這一需求，為公民行使民主權利和參政議政開辟了一條有效途徑。公民有更多的機會、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，與政府溝通，反映他們的心聲，提升政府的決策理性和決策的質量，實現對政府更加有效的監督。政府也可借此直接采納群眾的合理化建議，保障公民的合法權益。即是說，電子政務促進民主政治的發展，而民主政治與民主社會的發展反過來又能夠促使政府進一步打破自我中心的思維定勢，從而推動政府服務方式的變革。

三、電子政務帶來的“政府革命”

電子政務在世界范圍內的發展時間并不長，最早可追溯到1993年美國克林頓政府在《運用信息技術改造政府》報告中提出的“電子政務”計劃。近年來，世界各國政府都把發展電子政務看成是提高政府工作效率、改善政府管理水平和服務質量，進而增強國家綜合競爭力的有效途徑。據聯合國教科文組織的調查，有大約89%的國家都在不同程度地著手推動電子政務的發展，并將其列為國家級的重要事項。在世界各國積極倡導的“信息高速公路”的五個領域中，“電子政務”被列在第一位。

西方國家在確定電子政務目標時，普遍將“以公眾為中心的電子化服務”水平作為重要的衡量指標。例如，美國就提出要按照民眾的方便來組織政府信息的提供，以幫助公民“一站式”訪問現有的政府信息，并提出建立全國性的電子福利支付系統、跨部門的申請與納稅系統和電子郵遞系統等，旨在加速政府對公民需要的反饋，減少“橡皮圖章”和工作環節，讓美國公眾能更快捷、更方便地了解政府，并能在一個政府網站內解決競標合同和向政府申請貸款的問題。以紐約市為例，該市的政府網站實際上成了紐約市政府提供電子政務服務的集成式網絡基礎設施，它可以為在全市五個區工作和生活的800多萬市民、3萬名政府職員以及2000多個非盈利性組織提供各種信息和個人服務。紐約市政府已實現了大量的電子政務應用，并將進一步擴大范圍和規模。通過互聯網接入紐約市政府網站，不僅可以為數百萬市民提供大量有價值的重要信息，而且可以進行政務的交互式處理。

電子政務發展的一個最新趨勢是，在一些電子政務較為發達的國家，政府的大型門戶網站開始作為提供政府服務的惟一綜合性網站。電子政務的發展，正在走出相互獨立和單獨發展的路子。一些國家開始在一個統一的政府網站下，將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下，根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。各國普遍采取政務公開和建立“元數據庫”來實現政府部門之間的數據集成以及提供政府信息搜索引擎等方式，使政府的信息資源活起來，提高信息資源的使用效率，促進政府、企業、公眾之間的互動與交流，也使公民、企業與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的業務，并獲得個性化服務，使合適的人能夠在恰當的時間獲得恰當的服務。例如，美國聯邦政府建立的門戶網站是Firstgov，這是龐大而復雜的美國聯邦政府向居民提供的第一個簡單的、便于使用的政府網站。通過這個網站，居民可以進入大約兩萬個聯邦政府部門的網站，搜索大約3000萬個網頁。網站按行政、立法、司法提供16個主題的分類政府信息，并且可以完成一些簡單的、風險不大的業務處理。這個網站目前每天大約有12000個訪問者，被瀏覽的網頁每日達10萬頁以上。

電子政務建設的出發點普遍與政府改革緊密結合。20世紀70年代來，西方國家在社會和財政壓力下，普遍進行了大規模的政府改革。在政府改革中，各國政府普遍把政府的信息化放在重要位置，也就是將固有的政府運行模式與發展電子政務有機地結合起來，以達到改良的效果。電子政務的核心作用在于將政府的公共管理和公共服務借助信息手段集成，實現更高效、更廉潔務實的政府監管和服務。具體來說，電子政務把曾經只能在真實空間里運用的政府職能，通過數字化的方式延伸出去；將原來需要大量的人力來處理的行政事務，轉化為在數字化設備和虛擬空間中輕松，甚至自動地進行，從而使政府、社會與民眾的交流、互動都變得十分容易，政府系統的反映、決策、溝通能力也得以大大提高，并從根本上把政府治理從封閉的行政系統中拓展出來。②電子政務帶來政府管理方式的革命，表現在電子政務在政府管理中的應用體現出具有生產力創新性的性質，政府利用現代信息技術可以大大提高工作效率，同時，電子政務的推行，能夠有效地降低行政管理成本，使精簡政府機構成為現實。新公共服務的核心理念，概括起來說就是以人為本，以服務為本的理念。電子政務下的新公共服務的政府，是圍繞在服務公民下的具有開放性、親近性和反饋性的政府。因此，推行電子政務是適應信息化時代的必然要求，而電子政務則帶來了一場政府革命。

注釋：

①吳江等：《管理創新——電子政務與政府創新的互動關系》，《電子政務》，2004 年第 2 期。

②王守炳：《信息網絡發展對政府管理體制的影響和沖擊》，《重慶行政》，2001 年第 2 期。

責任編輯：劉建文

D63

A

1671-2994（2010）04-0163-03

2010-06-27

石國亮（1972- ），男，安徽蕪湖人，首都師范大學政法學院副教授、法學博士、哲學博士后。研究方向：政黨政治、公共行政和非營利組織。

*本文系教育部“211工程”三期子項目《中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設》的階段性研究成果。